II SA/Kr 194/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Grażyna Firek Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Towarzystwa A. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Towarzystwa A. w O. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], znak [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono, że odwołanie Towarzystwa A. w O. od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...], znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie małej elektrowni wodnej na rzece S. w km. [...] w P. , zostało złożone z uchybieniem terminu. Uzasadniając powyższe podano, że przedmiotową decyzję Towarzystwo A. w O. otrzymało w dniu [...] października 2007 roku, co zostało potwierdzone podpisem osoby upoważnionej do odbioru pism na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Doręczenia dokonano zatem zgodnie z art. 45 k.p.a., który stanowi, że jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, a przepis art. 44 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Sporządzone w dacie [...] listopada 2007 roku odwołanie od przedmiotowej decyzji Towarzystwo A. wniosło w dniu [...] listopada 2007 roku, co wynika z potwierdzenie nadania przesyłki pocztowej. Strona nie złożyła zatem odwołania od wyżej opisanej decyzji w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Uwzględniono także, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu po myśli art. 58 k.p.a. Nadto, w kwestii obliczenia terminu powołano art. 57 k.p.a.. W myśl zawartej w nim regulacji, jeżeli początkiem terminu, określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Wskazano dalej, że Towarzystwo A. w O. otrzymało decyzję w dniu [...] października 2007 roku (sobota). Tak więc odwołanie od niej można było złożyć najpóźniej do dnia [...] listopada 2007 roku (sobota). Wniesienie odwołania w dniu [...] listopada 2007 roku nastąpiło zatem z uchybieniem terminu do jego złożenia. Jak wyjaśniono, ustawa z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy w sposób wyczerpujący wymienia dni ustawowo wolne od pracy - jako konkretnie wskazane dni w roku oraz niedziele. Ustawa ta nie wymienia natomiast sobót jako dni ustawowo wolnych od pracy, w związku z czym upływ terminu czternastodniowego do złożenia odwołania w sobotę powoduje, że w tym dniu strona najpóźniej mogła złożyć odwołanie od wyżej wskazanej decyzji. Uznając w tym stanie rzeczy, że odwołanie Towarzystwa A. w O. za wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, orzeczono o powyższym zgodnie z art. 134 k.p.a. Upływ terminu do wniesienia odwołania powoduje ten skutek, że decyzja nieostateczna, wydana przez organ pierwszej instancji, nabiera waloru ostateczności. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], znak [...], Towarzystwo A. w O. domagało się jego uchylenia w całości, jako naruszającego prawo, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucając, że decyzja Burmistrza Z. została odebrana w dniu [...] października, nie zaś [...] października 2007 roku, Towarzystwo A. w O. wskazało, że nie miało możliwości zapoznania się z powołanym przez Kolegium dowodem "doręczenia akt sprawy" w celu weryfikacji podawanej daty. Zwróciło jednak uwagę, że [...] października 2007 roku to sobota , a więc dzień, w którym przesyłka nie mogła być dostarczona, ponieważ Urząd Pocztowy w O. nie pracował i nie pracuje w soboty. Przyjmując zatem dzień [...] października 2007 roku za datę doręczenia decyzji, ustawowy termin należy uznać za zachowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wskazywało, że w myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Z tą datą wiąże się skutek prawny polegający na uznaniu, że właśnie wówczas strona otrzymała pismo. Decyzję Burmistrza Z. Towarzystwo A. otrzymało w dniu [...] października 2007 roku, co zostało potwierdzone podpisem osoby upoważnionej do odbioru na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Już po wniesieniu skargi, przy piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2008 roku Towarzystwo A. w O. przedłożyło do akt sprawy kierowaną do strony informację Urzędu Pocztowego [...] w O. z dnia [...] roku znak [...] wraz z kserokopią z Książki Nadawczej Urzędu Miejskiego w Z. , na okoliczność zachowania terminu do złożenia odwołania. Z powyższej informacji wynika, że przesyłka polecona nr [...], nadana w Urzędzie Pocztowym Z. , została pobrana do doręczenia w dniu [...] października 2007roku i awizowana z powodu nieobecności adresata. Zostało ona odebrana w filii Urzędu Pocztowego O. dnia [...] października 2007 roku, przy czym odbiór potwierdził R.W. Zaznajomione z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w piśmie z dnia [...] lipca 2005 roku wskazywało, że powyższa informacja stanowi wyłącznie pośredni, a nie bezpośredni dowód odbioru decyzji, przy czym art. 46 § 1 k.p.a. wiąże skutek prawny doręczenia z datą podaną przez pomiot potwierdzający odbiór przesyłki. Kopia z Książki Nadawczej Urzędu Miejskiego w Z. , także nie stanowi potwierdzenia odbioru decyzji przez stronę. Ponadto, w toku postępowania dowodowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu uzyskano : - zaświadczenie Polskiej Poczty Centrum Poczty Oddział Rejonowy K. Województwo z dnia [...] znak [...], z którego wynika, że Urząd Pocztowy O. czynny jest w soboty dla klientów w godzinach 7.30 - 13.30, w tych dniach służba doręczeń nie pracuje, natomiast świadczy usługi w zakresie służby nadawczej oraz wydaje przesyłki awizowane; odnośnie Filii Urzędu Pocztowego O. przy ul.[...], w której pozostawiona była jako awizowana w dniu [...] października 2007roku przesyłka polecona nr [...], nadana w Urzędzie Pocztowym Z. , przeznaczona dla adresata Towarzystwo A. w O. , ul [...], odebrana w dniu [...] października 2007 roku przez R.W. , wyjaśniono, że w soboty filia ta nie pracuje; - stanowiącą załącznik do powyższego zaświadczenia kserokopię informacji udzielonej Towarzystwu A. w O. przez Urząd Pocztowy [...] w O. w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 roku znak [...] wraz z kserokopią książki nadawczej Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] października 2007 roku, kserokopią karty doręczeń przesyłek poleconych z dnia [...] oraz kserokopią dowodu odbioru nr [...] października 2007 roku wraz z potwierdzeniem doręczenia dnia [...] października 2007 roku.; - poświadczoną za zgodność z oryginałem przez pracownika Urzędu Miejskiego w B. kserokopię książki nadawczej tego Urzędu z dnia [...] października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnegoi odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 106 §3 -5 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 3); fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (§ 4); do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5) Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie organu drugiej instancji, którym na postawie art. 134 k.p.a. stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dniem wszczęcia postępowania odwoławczego jest dzień doręczenia organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy . Ma ono trzy fazy, tj. - fazę wstępną, fazę postępowania wyjaśniającego i fazę wydania decyzji, przy czym w fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Odwołanie winno być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.). Ten ostatni przypadek nie dotyczy jednakże stanu faktycznego niniejszej sprawy. Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi i jako takie nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej. Mają charakter terminów procesowych obliczanych według przepisów kodeksu, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. - odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ma znaczenie pierwszy przypadek, gdy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie. Doręczenie to winno nastąpić w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym , które określono w art. 39 - 49 k.p.a. Stosownie do art. 57 § 1 k.p.a. przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia doręczenia lub ogłoszenia treści decyzji stronie, lecz dzień następny . Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania jest zachowany, jeżeli odwołanie wpłynie w tym terminie do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W przypadku gdy odwołanie wpłynie w tym terminie do organu odwoławczego, wówczas termin do wniesienia odwołania również zostanie zachowany ze względu na przepis art. 65 § 2 k.p.a., który stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, zaś w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania może zostać przywrócony na zasadach przewidzianych w art. 58- 60 k.p.a., o czym orzeka się wyłącznie na wniosek strony. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być jednak poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. , a to prowadzi do uchylenia postanowienia ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, poz. 14). Za utrwalony w orzecznictwie należy uznać pogląd, zgodnie z którym pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (tak np. wyrok NSA w Warszawie 20 stycznia 1999 roku III SA 1594/98 zam. zb. LEX nr 44831 ). W wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 października 1999 roku l SA 431/99 ( zam. zb. LEX nr 48753 ) wskazuje się trafnie, że " 1. Doręczenia, o których mowa w art. 46 k.p.a., oparte są na domniemaniu, że pismo organu administracji publicznej dotarło do rąk adresata i że w ten sposób doręczenie zostało dokonane prawidłowo w terminie odnotowanym na odpowiednich dokumentach urzędowych przez adresata i doręczającego. Organ administracji państwowej nie ma obowiązku badania w każdym wypadku z urzędu, czy poświadczona urzędowo relacja organu doręczającego względem odbiorcy przesyłki odpowiada rzeczywistości. 2. W świetle art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest prowadzenie przeciwdowodu przeciwko dokumentom urzędowym " W worku NSA z dnia 20 listopada 2001 roku , sygn. II SA/Kr 1979/98, wskazuje się słusznie, że " Pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciw dowodem. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych, a w razie wątpliwości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów " . Podzielić należy również pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 11 listopada 1999r. sygn. akt l SA/Wr 1556/97( zam. zb. LEX nr 37908 ), w którym podano, że " O dacie doręczenia nie przesądza wyłącznie data umieszczona na dowodzie doręczenia. Data ta istotnie ma znaczenie wówczas, gdy w sprawie nie istnieją dowody wskazujące na inną datę doręczenia decyzji". Obaleniu w postępowaniu administracyjnym domniemania z art. 76 § 1 -2 k.p.a. mogą służyć zgodnie z art. 75§1 k.p.a. wszelkie dowody, które winny podlegać ocenie stosownie do art. 80 k.p.a. W zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia spór w sprawie niniejszej dotyczy jedynie daty doręczenia stronie skarżącej decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] , znak [...]. Wobec powyższego pozostałe ustalenia co do okoliczności istotnych w świetle art. 129 k.p.a., pozostawia się poza szerszymi rozważaniami jako niebudzące zastrzeżeń także w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia dokonanej niezależnie od zarzutów skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca podjęła inicjatywę dowodową dla wykazania, że doręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło w dniu w [...] października 2007 roku, nie zaś [...] października 2007 roku, co powoduje, że orzeczenie zawarte w postanowieniu z dnia narusza przepisy prawa, bowiem odwołanie wniesiono w terminie. Należy stwierdzić, że powołania stosownych dowodów dopiero na obecnym etapie znajduje usprawiedliwienie w stanie faktycznym sprawy. W przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jako kompletne aktach administracyjnych brak dowodów doręczenia stronom pisma przewodniego organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2007 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. którym wskazano między innymi na fakt doręczenia Towarzystwu A. w O. przedmiotowej decyzji w dniu [...], dokument dowodzący powyższego oraz zwrócono uwagę na okoliczność spóźnionego złożenia odwołania. Organ drugiej instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie prowadził postępowania wyjaśniającego co do doręczenia stronom, powyższego pisma i nie umożliwił im wypowiedzenia się w kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania pomimo, że treść zwrotnego potwierdzenia odbioru, stanowiącego kartę [...] akt administracyjnych mogła budzić wątpliwości co do rzeczywistej daty doręczenia przedmiotowej decyzji Towarzystwu A. w O. Istnienie takich wątpliwości uzasadnia niespójność dat stanowiących potwierdzenie odbioru przesyłki przez adresata – [...] października 2007 roku, oraz jedynych urzędowych adnotacji oddawczego Urzędu Pocztowego O. dotyczących dat, które stanowi pieczęć z datą [...] października 2007 roku. Pojęcie stosownych czynności w sprawie niniejszej dla ustalenia rzeczywistej daty doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji było tym bardzie uzasadnione, że dzień [...] października 2007 roku przypadał w sobotę, przy czym okoliczność zróżnicowania czasu pracy i zakresu usług świadczonych przez Państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej Polska Poczta w różnych placówkach w tzw. dniach roboczych ( poniedziałek -piątek) oraz pozostałych dniach tygodnia ( sobota , niedziela ) należy zaliczyć do faktów powszechnie znanych. Uwzględniając te wątpliwości w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczono wnioskowany przez stronę skarżącą, jak również przeprowadzono dalsze z urzędu na podstawie art. 106 §3 - 5 p.p.s.a., dla ustalenia rzeczywistej daty doręczenia Towarzystwu A. w O. Powołane uprzednio dowody pozwalają na ustalenie, że taką datą jest dzień 29 października 2007 roku , a to powoduje , że odwołanie strony skarżącej od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] znak [...], należy uznać za wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Jak trafnie podaje się w wyroku NSA z 13 listopada sygn. akt l SA/Lu 98/96 1996r. ( zam zb. LEX nr 28925 ) " W wypadku gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny. Dowodem takim w przypadku skierowania do adresata pisma w formie pocztowej przesyłki poleconej będzie rejestr dzienny doręczanych przesyłek poleconych znajdujący się w urzędzie pocztowym właściwym do doręczenia tej przesyłki. " Analogiczny walor należy posiadają informacje kierowane najpierw do strony, zaś potem zaświadczenia przekazane przez właściwe urzędu pocztowe w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wraz z pozostałymi dokumentami służącymi identyfikacji przesyłki pocztowej, którą doręczono stronie decyzję organu pierwszej instancji. Strona skarżąca , organ administracji publicznej i uczestnicy postępowania nie kwestionowały autentyczności oraz prawdziwości stwierdzeń zawartych, w tych dokumentach. Nie budzą one także w tym zakresie zastrzeżeń w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaś są wydane przez odpowiednie podmioty, w ramach ich kompetencji oraz nie pozostające w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I . sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku , na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.