II SA/Kr 195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg A. S. i G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz na rzecz strony skarżącej- Spółdzielni Mieszkaniowej w N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N., decyzją nr [...] z dnia 7 lutego 2013 roku, znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości "postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w N. robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w poziomie nad stropem ostatniej kondygnacji zlokalizowanego przy ul. K. w N. bez stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej - jako bezprzedmiotowe". W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem A. S. z dnia 15 marca 2012 roku, informującym, że w budynku nr [...] przy ul. K. w N. wykonane zostało ocieplenie stropu nad ostatnim piętrem. W trakcie kontroli ww. obiektu ustalono, że przedmiotowy budynek to obiekt murowany o pięciu kondygnacjach naziemnych całkowicie podpiwniczony, ze stropodachem krytym papą (stropodach wentylowany). Stwierdzono, że w przestrzeniu stropodachu na istniejącej wylewce betonowej wysypana jest warstwa wełny luzem ISOROCK. Podczas kontroli stwierdzono również, że zastosowana wełna mineralna jest materiałem lotnym, pod wpływem podmuchu powietrza unosi się. Podczas otwarcia włazu do przestrzeni stropodachu na posadzkę klatki schodowej wysypały się fragmenty wełny. Następnie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. złożyła do PINB dokumenty dotyczące zastosowania materiału docieplającego, z których wynika, że materiałem wykorzystanym do ocieplenia stropu jest wełna mineralna granulowana ISOROCK. Inspektor Nadzoru [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. oświadczył, że przedmiotowe roboty nie były zgłaszane do właściwego organu, bowiem były wykonane w ramach bieżącego utrzymania budynku przez firm uprawnioną do wykonywania tego typu prac. Producent wełny mineralnej ISOROCK, pismem z dnia 15 października 2010r., wystosowanym do organu poinformował, że "izolacje cieplne z wełny luzem ISOROCK powinny być wykonywane przez firmy znające warunki i technologię wykonywania izolacji, właściwości techniczne wyrobu termoizolacyjnego oraz metody kontroli wykonywanych prac. (...) Podkreśla się, że izolacje cieplne z wełny luzem ISOROCK powinny być wykonywane zgodnie z dokumentacją techniczną opracowaną dla określonego obiektu, uwzględniającą wymagania przepisów budowlanych oraz zasady wykonywania izolacji." Następnie postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 roku, znak: [...] na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. PINB nałożył na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w N. obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. K. w N. poprzez wysypanie w przestrzeni stropodachu warstwy wełny ISOROCK luzem na istniejącej wylewce betonowej. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją nr [...] z dnia 6.12.2013r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku Nr 243, póz. 1623 z późn. zm., dalej: u.p.b.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ odwoławczy rozważył, czy roboty budowlane polegające na dociepleniu stropu budynku mieszkalnego poprzez wyłożenie warstwy wełny mineralnej luzem wymagają dla swojej legalności stosownej zgody właściwego organu. Poczynione roboty budowlane zakwalifikowano jako docieplenie budynku, tj. prace normowane art. 28 u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 u.p.b. oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Zgodnie z przepisami u.p.b. każde docieplenie wymaga zgłoszenia, a docieplenie budynku, którego wysokość przekracza 12m pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uważa za stosowne wskazać, że budynek, na którym wykonano przedmiotowe prace jest budynkiem wielorodzinnym, 5-cio piętrowym, o wysokości 15,80 m, składającym się z kilku klatek mieszkalnych. Zatem, w ocenie WINB, prace budowlane prowadzone na stropie, jako elemencie konstrukcyjnym ww. budynku, powodujące zmianę jego parametrów technicznych w wyniku jego docieplenia, winny podlegać kontroli organu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji w całości przychyla się do stanowiska PINB, w zakresie uznania, iż przedmiotowe prace wymagały decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Wskazano przy tym również, iż w stosunku do robót budowlanych wymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 u.p.b., które regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 w/w ustawy, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z ww. wymogami. Biorąc pod uwagę zarówno materiał zgromadzony przez pracowników PINB w trakcie przeprowadzanych kontroli, jak i przedłożoną przez inwestora ekspertyzę powykonawczą, organ odwoławczy uznał, że prace wykonane zostały prawidłowo. Dodatkowo bacząc na przedstawione w ekspertyzie wyliczenia, wskazano, że dodatkowe obciążenie stropu o grubości 17 cm na m2 powierzchni wynosi 12 kg. Zdaniem WINB, zgodnie z Polską Normą, przy stałym obciążeniu nieużytkowego poddasza wentylowanego, którego grubość stropu wynosi 17 cm, obciążenie dopuszczalne to 50 kg/m2. Tym samym należy przyjąć, że nośność stropu nie jest naruszona, a wykonane docieplenie nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców. W przedmiotowej sprawie samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu docieplenia budynku nr [...] przy ul. K. w N. zostały, w ocenie organu II instancji wykonane prawidłowo, co wykazano powyżej. Zatem, zdaniem WINB, nie zachodzi konieczność nakazania inwestorowi wykonania jakichkolwiek czynności lub rozbiórki obiektu w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem roboty te odpowiadają prawu wedle stanu obecnego. Wobec powyższego, w obliczu orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane roboty odpowiadają prawu, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należało umorzyć postępowanie przed organem I instancji w myśli art. 105 § l k.p.a. Takie rozstrzygnięcie skutkuje bowiem uznaniem, iż przedmiotowy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy mając przy tym świadomość niejednolitego orzecznictwa sądowo-administracyjnego w przypadku dotyczącym wykonania nielegalnych robót budowlanych i braku podstaw do nakazania czynności bądź rozbiórki, rozważał reformację skarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 u.p.b. i wskazanie w sentencji decyzji o braku podstaw do nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. Jednakże mając na uwadze treść art.139 k.p.a. odstąpił od powyższego przychylając się do linii orzeczniczej, która dopuszcza możliwość umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że wobec obszernego i wystarczającego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, brak było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji z dnia 7 lutego 2013r., w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła zarówno A. S., jak i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Skarżąca A. S. w swojej skardze zarzuciła [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. samowolę polegająca na wykonaniu docieplenia stropu budynku wielorodzinnego, bez zgody i wiedzy właścicieli mieszkań. Podniosła, iż niezależnie od formy sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, obowiązek wyrażenia zgody przez współwłaścicieli nieruchomości ma charakter obligatoryjny i wynika z normy prawnej mającej charakter lex specialis w stosunku do norm określających zarząd nieruchomością wspólną w sytuacji gdy spółdzielnia mieszkaniowa pozostaje jej współwłaścicielem. W skardze pokreślono, że mieszkańcy musieli ponieść koszty wykonania docieplenia, na które nie wyrazili zgody, a coraz więcej z nich ma problemy finansowe. Jednocześnie nieprawdą jest, że docieplenie zmniejszyło koszty ogrzewania. Skarżąca wskazuje, że pył z wełny wydostaje się na zewnątrz, w szczególności przez otwory w murze i nieszczelne włazy. Ponadto, materiał dociepleniowy nie jest zabezpieczony i stopniowo znika. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umarzając postępowanie w sprawie, zalegalizował samowolne wykonanie docieplenia przez Zarząd oraz dał przyzwolenie na wprowadzanie organów państwowych w błąd. Skarżąca podaje również dowody na potwierdzenie działań wprowadzających organy państwowe w błąd. Do skargi dołączony został spis pism, które zdaniem skarżącej są istotne w przedmiotowej sprawie dla wykazania nierzetelnego działania Zarządu Spółdzielni. Wskazane zostały także nieprawidłowości, jakie przedstawił Zarząd Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowej w T., dotyczące m.in. wyboru wykonawców, realizacji planów remontów, przekazania frontu robót, zgłoszenia robót budowlanych, montażu wodomierzy, braków w warunkach umowy. Skarżąca podaje również inne nieprawidłowości dotyczące montażu starych okien, jako nowych oraz wycinki drzew. Ponadto skarżąca w piśmie z dnia 3.04.2014r. podniosła, iż wykonanie przedmiotowego docieplenia uzależnione było od zgody właścicieli mieszkań, przeprowadzenia badań kamerą termowizyjną (które pozwoliłoby wykazać zasadność wykonania dodatkowego docieplenia stropu), sporządzenia projektu budowlanego i wystąpienia o pozwolenie na budowę (...), zabezpieczenia mieszkańców, prowadzenia dziennika budowy. Następnie zwróciła się do Sądu o wydanie nakazu usunięcia nielegalnie "wdmuchanego" materiału, zwrotu środków, wydanie orzeczenia potwierdzającego, że na wykonanie dodatkowego docieplenia konieczna była zgoda właścicieli mieszkań oraz ukaranie decydentów w tej sprawie tj. Prezesa Spółdzielni i jego zastępcy. Ponadto oświadczyła, że zarówno ona jak i pozostali mieszkańcy nie wyrażają zgody na obciążenie ich jakimikolwiek kosztami samowoli budowlanej jak również jej legalizacji. Spółdzielnia Mieszkaniowa zaskarżyła natomiast uzasadnienie decyzji nr [...], wnosząc o jej uchylenie "w zakresie uznania, iż przedmiotowe prace wymagały decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez właściwy organ administracji publicznej." W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykonywane prace polegały tylko na uzupełnieniu warstwy cieplnej stropodachu i były wykonywane w ramach bieżącego utrzymania budynku, czyli wykonania obowiązku określonego w art. 61 ustawy Prawo budowlane bez konieczności ubiegania się o decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. W ocenie strony skarżącej, organ I instancji dokonał nadinterpretacji przepisów art.29 ustawy Prawo budowlane, bowiem przytaczany art. 29 ust. 2 pkt. 4 dotyczy docieplenia budynków, a nie uzupełnienia docieplenia stropodachu w budynku, czyli części budynku jak w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że uzupełniony materiał ocieplający nie jest częścią składową ani budynku ani stropodachu (ogólnie art. 47 K.c.), a wykonane prace nie wyczerpują definicji budowy ani definicji robót budowlanych wg art. 3 pkt.6 i 7. Aby można było wymagać zgłoszenia robót lub pozwolenia na budowę muszą występować roboty budowlane, o czym mowa w art. 28 ust. 1. Zdaniem Zarządu GSM, roboty budowlane wystąpiłyby w przypadku połączenia warstwy dociepleniowej ze stropem (np. poprzez przyklejenie lub dociśnięcie wylewką) lub przy wykonaniu dodatkowych otworów np. w płytach dachowych w celu wprowadzenia materiału dociepleniowego. W tym przypadku żadne roboty budowlane nie były potrzebne, ponieważ w przestrzeń stropodachu przez istniejące otwory wchodziło dwóch pracowników z odpowiednim zabezpieczeniem i giętka rurą wdmuchiwało granulat wełny. Tak więc, gdyby występowały towarzyszące dociepleniu roboty budowlane to dopiero wtedy potrzebne byłoby zgłoszenie robót. W ocenie strony skarżącej, takie stanowisko prezentowane jest też w literaturze fachowej. W odpowiedzi na ww. skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie jako niezasadnych, podtrzymując poprzednio wyrażone stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Przechodząc do zasadniczej w punku widzenia oceny zasadności zaskarżonej decyzji, wskazać należy na rodzaj rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie przed organem I instancji. Otóż organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez Spółdzielnię Mieszkaniową robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w poziomie nad stropem ostatniej kondygnacji zlokalizowanego przy ul. K. w N. bez stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlane, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.105 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane (polegające na wykonaniu docieplenia) odpowiadają prawu. Z kolei organ odwoławczy stanowisko to zaaprobował, utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W świetle doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przyczyna ta w żaden nie mogła być powodem umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art.105 § 1 mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (i np. cofa wniosek). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Występuje zarówno podmiot, przedmiot postepowania, jak i zasadnie organy administracyjne przyjęły, że rozpatrywane kwestie są objęte drogą administracyjną. W szczególności z uwagi na treść regulacji zamieszczonych w art. 51 Prawa budowlanego skład orzekający nie podziela stanowisko zgodnie z którym decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego legalizuje wykonane roboty budowlane w przypadku stwierdzenia, że roboty te nie naruszają prawa (pogląd taki został zaprezentowany w wyroku WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 roku, II SA/Op 585/08 [w:] LEX nr 504230). Wskazać należy, że pogląd taki nie może znaleźć zastosowania w szczególności w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, bowiem z definicji roboty takie prowadzone były z naruszeniem prawa, a postępowanie legalizacyjne w tych sprawach powinno zakończyć się decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, bądź opartą na przepisie art. 51 ust. 3 tej ustawy nakładająca określone nakazy lub obowiązki, bądź odmawiająca nałożenia takowych na inwestora. Wskazać należy, że prawidłowo organy administracyjne zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako docieplenie budynku, tj. prace normowane przez art. 28 u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 u.p.b. oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b., a więc wymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami u.p.b. każde roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku, którego wysokość przekracza 12m wymagają pozwolenia na budowę (w przypadku budynków o wysokości do 12m wymagają zgłoszenia). Jak ustalono budynek, na którym wykonano przedmiotowe prace jest budynkiem wielorodzinnym, 5-cio piętrowym, o wysokości 15,80 m, składającym się z kilku klatek mieszkalnych. Zatem, prawidłowo w świetle obowiązującego prawa i stanu faktycznego prace budowlane prowadzone na stropie, jako elemencie konstrukcyjnym ww. budynku, powodujące zmianę jego parametrów technicznych w wyniku jego docieplenia, winny podlegać kontroli organu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. W tym kontekście zarzuty skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. uznać należy za nieuzasadnione. W szczególność robót tych nie można zakwalifikować jako bieżące utrzymanie budynku, ani tym bardziej jako "uzupełnienie warstwy cieplnej stropodachu". W tym ostatnim przypadku Spółdzielnia nie w żaden sposób nie wykazała, że była na stropie przedmiotowego budynku położona warstwa izolacja cieplna, które wskutek różnych procesów (naturalnych, mechanicznych itp.) uległa procesom destrukcji i wymagała miejscowego uzupełnienia. Wręcz przeciwnie ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a nawet treści samej skargi wynika, że roboty te nie polegały na uzupełnieniu, ale na pokryciu całej powierzchni stropodachu przedmiotowego budynku kilkucentymetrową warstwą granulatem wełny mineralnej. Nie było to więc uzupełnienie dotychczasowego ocieplenia, ale położenie nowej warstwy ocieplenia na całej powierzchni stropodachu, które kwalifikować należy jako docieplenie budynku. Wbrew twierdzeniem skarżącej Spółdzielni, wykonany zakres robót budzi uzasadnione wątpliwości co do wykonania ich zgodnie ze sztuką budowlaną, jak również jest uciążliwy dla mieszkańców tego budynku. Niezabezpieczony odpowiednio luźny granulat wełny mineralnej zsypuje się na klatki schodowe, unosi w powietrzu, dostaje się do mieszkań - co wynika z protokołów oględzin, oświadczeń mieszkańców oraz sporządzonej przez biegłego opinii. Okoliczności te będą jeszcze omówione poniżej. W konsekwencji prawidłowo zatem organy administracyjne wszczęły z urzędu postępowanie naprawcze w trybie art.50-51 u.p.b. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organy administracyjne dokładnie przeanalizują zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych, bez uzyskania w tym zakresie wymaganego pozwolenia na budowę, mając przy tym na uwadze okoliczności podniesione przez skarżącą A. S.. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe – w tym art. 77 § 1 kpa, według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w przepisie art. 80 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jako dowód należy natomiast dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Rozpatrując sprawę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, organy administracji publicznej obu instancji uchybiły powyższym zasadom postępowania administracyjnego. Do przedstawionej w toku postępowania dowodowego ekspertyzy sporządzonej w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity), zwanej dalej: "prawo budowlane", przez rzeczoznawcę budowlanego, mgr inż. M. B., skarżąca przedstawiła szereg uwag (vide: pismo z dnia 20.01.2013r. k. 153 akt administracyjnych). Organy administracji w ogóle się do nich odniosły, ani ich nie wyjaśniły pomimo, że w ocenie Sądu, mają one istotne znaczenie w sprawie. Jest to niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji, w której ekspertyza ta stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy i to na niekorzyść skarżącej. Uwagi i zastrzeżenia skarżącej, które zdaniem Sądu powinny skutkować podjęciem przez organy administracji dalszych czynności dowodowych, zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dotyczą m. in. przeprowadzenia pomiarów w trzech dowolnie wybranych przez rzeczoznawcę, bliżej nieokreślonych klatkach bloku – spośród – jak podaje skarżąca - kilkunastu klatek w tym bloku. Ponadto biegła nie odniosła się do najważniejszej w sprawie kwestii, czy izolacja cieplna z wełny luzem ISOROCK mogła zostać użyta w pomieszczeniach, w których została zastosowana i czy jej położenie wykonywane zostało zgodnie z dokumentacją techniczną opracowaną dla określonego obiektu, uwzględniającą wymagania przepisów budowlanych oraz zasady wykonywania izolacji (zastosowanej metody, technologii), co biorąc po uwagę następstwa tego ocieplenia, opisane przez skarżącą i ustalone przez organ I instancji – jest w ocenie Sądu wątpliwe i wymaga szczególnie dokładnego wyjaśnienia. Ponadto za dowolne należy uznać ustalenie organu odwoławczego, iż wykonane docieplenie nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców. WINB stwierdził to powołując się na obliczenia dotyczące ustaleń w zakresie nośności stropu, w oparciu o Polską Normę, tj. akt nie zaliczający się do aktów prawnych powszechnie obowiązujących. W tej sprawie przede wszystkim należało wyjaśnić, czy materiał został położony przez wyspecjalizowaną firmę, która zna warunki i technologię wykonywania izolacji, właściwości techniczne wyrobu termoizolacyjnego oraz metody kontroli wykonywanych prac. Przy niedochowaniu, bowiem tych wszystkich obostrzeń i formalności związanych z umieszczeniem w przestrzeni stropodachu warstw wełny ISOROCK luzem istnieje duże i realne prawdopodobieństwo naruszenia zasad wykonywania tego typu izolacji, co w konsekwencji może stanowić zagrożenie dla zdrowia przebywających w pobliżu ludzi. Ponadto na nieprawidłowości w położeniu docieplenia wskazuje protokół kontrolny (akta PINB k.9), z którego wynika, że zastosowana wełna mineralna jest materiałem lotnym, unoszącym się pod wpływem podmuchu powietrza. Podczas otwarcia włazu do przestrzeni stropodachu na posadzkę klatki schodowej wysypały się fragmenty wełny. Tymczasem organy nie nałożyły na inwestora żadnych obowiązków, które miałby temu zapobiegać w przyszłości. Tymczasem jak wynika z atestu higienicznego HK/B/0927/01/2010 z 30.06.2010r.zastosowany produkt odpowiada wymaganiom higienicznym przy spełnieniu wskazanych warunków m.in. "wyrób po zamontowaniu nie może być źródłem emisji włókien do środowiska." W ateście higienicznym HK/B/0439/01/2011 z 13.04.2011r. jednoznacznie wskazano, że "atest nie obejmuje okładzin. (...) Wyroby powinny stanowić wewnętrzną warstwę przegród budowlanych lub wewnętrzną warstwę dwustronnej okładziny, a tym samym powinny być izolowane od strony pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi." Z karty właściwości wyrobu producenta "K" z 15.10.2010r. wynika, że "wykonywanie izolacji cieplnej z zastosowaniem wełny luzem ISOROCK powinno się odbywać według projektu technicznego opracowanego zgodnie z przepisami budowalnymi, z uwzględnieniem szczegółowych wytycznych producenta." W aktach brak jest takowego projekty technicznego dla wykonanych robót w przedmiotowym obiekcie. W piśmie producenta "K" z dnia 11.06.2012r. zwrócono uwagę, że "strych powinien być wentylowany. Konstrukcja dachu powinna zapobiegać przenikaniu powietrza z zewnątrz do izolacji." A w dołączonych do tego pisma wytycznych dotyczących zasad wykonywania izolacji cieplnej z wełny luzem ISOROCK z dnia 15.01.2010r. wskazano, ze izolacje cieplne "powinny być wykonywane zgodnie z dokumentacja techniczną opracowaną dla określonego obiektu". Co więcej dla każdego obiektu, gdzie zastosowana taką izolację należy sporządzić "protokół odbioru robót lub dokonać wpisu do dziennika budowy" podając wskazane tam informacje. W aktach sprawy brak jest nie tylko dokumentacji technicznej opracowanej dla przedmiotowego obiektu związanej z planowaną izolacją, ale również protokołu odbioru robót lub dokonanego wpisu do dziennika budowy. W szczególności zamieszczone w aktach sprawy oświadczenie kierownika robót z 14.10.2011r. nie spełnia tych warunków (k.11 akt adm.), podobnie zresztą jak adnotacja zrobiona na deklaracji zgodności EC (k.20 akt adm.), z której wynika "materiał wbudowany" – co jest całkowicie niezgodne z ustalonym stanem faktycznym. Gdyby bowiem materiał był "wbudowany", nie byłoby problemu z jego wysypywaniem się na klatkę schodową, unoszeniem w powietrzu, wydmuchiwaniem przez otwory wentylacyjne stropodachu. Tymczasem materiał ten został wysypany luzem warstwą na istniejącej wylewce betonowej, bez żadnych zabezpieczeń – co w świetle zgromadzonego w sprawie materiału jest bezsporne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż przyjęcie przez organ odwoławczy, bez żadnych ustaleń w tym zakresie, że przeprowadzone roboty budowlane polegające na wykonaniu docieplenia budynku nr [...] przy ul. K. w N., zostały wykonane prawidłowo, stanowi dowolną ocenę w oderwaniu od dokładnej analizy materiału dowodowego, a brak tych ustaleń i uzasadnienia dla przyjęcia takiej oceny stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie wyjaśnić powyższe wskazane przez Sąd wątpliwości, braki materiału dowodowego oraz zgłoszone przez skarżącą zastrzeżenia do ekspertyzy rzeczoznawcy. Właściwym byłoby zwrócenie się wprost do rzeczoznawcy, aby w sposób fachowy odniósł się on do wszystkich podniesionych przez skarżącą kwestii. Jego stanowisko powinno zawierać uzasadnienie, dzięki któremu możliwe byłoby przeprowadzenie oceny mocy dowodowej ekspertyzy przez organ, któremu dałby wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wiąże się do także z oceną przez biegłego zastosowanej przez wykonawcę robót technologii w kontekście atestu higienicznego produktu, karty właściwości wyrobu i zalecań producenta, a w konsekwencji wskazania takich zabezpieczeń (o ile są one możliwe), które całkowicie uniemożliwią zsypywanie się strzępków wełny mineralnej na klatkę schodową, unoszenie się tego materiału w powietrzu, a w konsekwencji przedostawanie się ich do mieszkań (np. przez odeskowanie). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej A. S., należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń faktycznych i prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Podkreślić jedynie należy, że roboty budowlane w świetle orzecznictwa i literatury są kwalifikowane jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej." – uchwała NSA z 13.11.2012r., sygn. akt II OSP 1/12. Wskazane wyżej roboty z wiązane z dociepleniem stropodachu nie miały takiego charakteru. To czy współwłaściciele budynku chcą mieć dodatkowe docieplenie jest ich wewnętrzną sprawą i sami powinni zdecydować np. o jego dokonaniu, jak również usunięciu, a ewentualne spory powstałe na tym tle rozstrzyga sąd powszechny, ale nie sąd administracyjny. W konsekwencji sąd administracyjny nie może orzekać merytorycznie i np. nakazać "usunięcia nielegalnie wdmuchanego materiału", takie nakazy nałożyć mogą wyłącznie właściwe organy administracji publicznej. Sąd może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję (i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji) w całości lub w części, jeżeli uzna wniesioną skargę za uzasadnioną. Podobnie rzecz się ma z żądaniem "zwrotu środków" (można się domyślać, ze chodzi tu o środki związane z zapłatą za wykonane docieplenie budynku) – są to wyłącznie zagadnienia cywilnoprawne i wszelkie spory w tym zakresie podlegają rozstrzyganiu przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, zatem o tym nie może rozstrzygać ani sąd administracyjny, ani tym bardziej organy administracji publicznej (są to bowiem kwestie związane z wewnętrznymi rozliczeniami pomiędzy Spółdzielnia a jej członkami). Ponadto poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje rozstrzyganie sporów pomiędzy spółdzielnią a jej członkami, a do czego w przeważającej mierze odnoszą się zarzuty skarżącej. Sąd ten nie jest więc władny uczynić zadość żądaniom skarżącej wyartykułowanym piśmie z dnia 3.04.2013r., np. poprzez orzeczenie ukaranie członków Zarządu Spółdzielni, wykraczają bowiem one poza kategorię spraw przypisanych ustawą sądownictwu administracyjnemu. Spółdzielnie mieszkaniowe nie są organami administracji publicznej, lecz podmiotami prawa cywilnego (osobami prawnymi) i nadzór nad ich prawidłową działalności sprawują odpowiednie organy statutowe – rada nadzorcza i zebranie członków spółdzielni i do nich powinny być kierowane wszelkie zastrzeżenia i zarzuty co do działań zarządu spółdzielni. Jeżeli zaś podmioty te (lub członkowie organów) naruszają powszechnie obowiązujące prawo (w zakresie prawa karnego, cywilnego itp.), to podlegają one ocenie i kognicji odpowiednio prokuratury oraz sądów powszechnych. Sąd administracyjny powołany jest wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie innych podmiotów (osób fizycznych, czy prawnych). Jak wskazano powyżej zarzuty skarżącej Spółdzielni Sąd uznał w całości bezzasadne i treść powyższego uzasadnienia stanowi odpowiedź na podnoszone przez stronę skarżącą kwestie. Na koniec, w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, zwrócić należy uwagę na konieczność prawidłowego określenia przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie i zapewnienie im czynnego udziału na każdym jego etapie (art.10 k.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b., że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 u.p.b. nie jest takim postępowaniem. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawężający krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, niż to wynika z art. 28 k.p.a. i chociażby z uwagi na to, nie może być wykładany w drodze wykładni rozszerzającej. Stąd też przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych (w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) winien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przepis art. 28 nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Z istoty postępowania administracyjnego wynika, że jego celem jest wydanie decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Wskazuje na to wyraźnie ww. przepisu, który wiąże wprost interes prawny lub obowiązek strony z postępowaniem administracyjnym. W świetle tego przepisu strona nie istnieje poza postępowaniem administracyjnym w równym stopniu, w jakim postępowanie administracyjne nie może istnieć bez strony. Strona żąda bowiem wszczęcia postępowania właśnie ze względu na swój interes prawny lub obowiązek albo postępowanie administracyjne dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. (zob. wyrok NSA z 23.04.2009r., sygn. akt II OSK 616/08). W konsekwencji organy powinny ustalić na podstawie ewidencji gruntów lub zapisów wynikających z księgi wieczystej kto jest właścicielem/współwłaścicelem budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. K. w N. i ewentualnie je zawiadomić o toczącym się postępowaniu (jeżeli są to jeszcze inne podmioty od tych, które już biorą w nim udział). Również w tym zakresie zabrakło stosownych ustaleń w toku postępowania. Wreszcie uchylenie zaskarżonych decyzji daje możliwość tym podmiotom aktywnego uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu i np. powołania własnego biegłego, skoro jest kwestionowana opinia sporządzona przez biegłego powołanego przez Spółdzielnię. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.