II SA/Kr 1954/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Sucha Beskidzka na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 października 2011 r., nr WI-I.7840.14.54.2011.JC w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Sucha Beskidzka kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. , znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta S. od decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2011 r. , znak: [...] , wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych związanych z podłączeniem istniejącego urządzenia — automatycznej zapory drogowej do wewnętrznej (pozalicznikowej) instalacji elektrycznej budynku Miejskiej Przychodni Zdrowia w S. na działce ewid. nr [...] położonej w S. , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności wskazał, że .w dniu 5 sierpnia 2011 r. Burmistrz Miasta S. reprezentujący Gminę S. wystąpił do Starosty S. ze zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót związanych z podłączeniem istniejącego urządzenia - automatycznej zapory drogowej do wewnętrznej (pozalicznikowej) instalacji elektrycznej budynku Miejskiej Przychodni Zdrowia w S. na działce ewid. nr [...] położonej w S. W dniu 1 września 2011 r., Starosta S. decyzją, znak: [...], doręczoną Inwestorowi w dniu 2 września 2011 r., wniósł sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że budowa nowej instalacji elektrycznej zasilającej urządzenie - "automatyczną zaporę drogową" wykracza poza zakres robót wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane i nie może być zrealizowana w trybie zgłoszenia ponieważ wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania pozwolenia w formie decyzji. Od decyzji Starosty, w ustawowym terminie odwołanie wniósł wnioskodawca tj. Gmina S. reprezentowana przez Burmistrza Miasta S. . Organ pierwszej instancji przekazując odwołanie do organu odwoławczego nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 132 k. p. a. Odwołująca się Gmina, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu l instancji oraz z jego poglądem, zaprezentowanym w uzasadnieniu skarżonej decyzji-podniosła; że organ powinien - brać pod uwagę zakres oraz stopień złożoności robót koniecznych do wykonania w celu podłączenia istniejącej automatycznej zapory drogowej do wewnętrznej instalacji elektrycznej budynku, a następnie jednoznacznie stwierdzić, że nie stanowią one rozbudowy obiektu budowlanego i nie prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego, a w konsekwencji nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Gmina powołała się na wyrok WSA w Krakowie, z dnia 31.10. 2008 r., sygn.akt II SA/Kr 797/08 w uzasadnienieniu, którego Sąd podkreślił, że rozbudowę instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego należy postrzegać i kwalifikować jako element zmiany tegoż obiekty budowlanego, który w zależności od zakresu prac może prowadzić do jego przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Jeżeli w wyniku tych prac nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego /..../ - nie stanowią one robót budowlanych o których mowa w art. 3 pkt 7 oraz art. 28-30 p.b. i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo ich zgłoszenia. Ponadto odwołująca się Gmina na poparcie swojego stanowiska przedstawiła w odrębnym piśmie wyjaśnienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do stosowania przepisów art. 29 ust 1 pkt 20 względnie art. 29 a ustawy - Prawo budowlane w sprawie budowy przyłączy z prośbą o jego uwzględnienie. Wojewoda po rozpatrzeniu sprawy stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że opis przedmiotowej inwestycji jak i dołączony szkic nie są zgodne z definicją legalną przyłącza energetycznego podaną w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, będącego aktem wykonawczym do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a w związku z tym nie może ona podlegać wyłączeniu zgodnie z katalogiem robót wymienionych w art.29 Prawo budowlane. Ustawodawca nie przewidział zgłaszanych przez Gminę S. robót budowlanych w katalogu robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Zatem ich realizacja jest możliwa tylko po uzyskaniu pozwolenia w formie decyzji administracyjnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Gmina S. reprezentowana przez Burmistrza Miasta S. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów: - prawa materialnego, a to; art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż zgłaszane roboty wymagają pozwolenia na budowę, - postępowania, a to; art.7, art.77 par 1 i art.107 par 3 k.p.a. przez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, a zwłaszcza istotnej okoliczności czy zgłaszane przez wnioskodawcę czynności stanowią roboty budowlane w rozumieniu ustawy -Prawo budowlane, oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż podłączenie automatycznej zapory drogowej do wewnętrznej instalacji elektrycznej budynku stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 7 Pr budowlanego i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda i wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w osnowie zaskarżonej decyzji oraz argumentację zawartą w jej uzasadnieniu, Wojewoda podniósł, że ustawa - Prawo budowlane w art. 28 wprowadza ogólną zasadę ustanawiającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie robót budowlanych, z wyjątkiem wyliczonych w sposób wyczerpujący w treści art. 29 ustawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że zgłoszone zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w katalogu określonym w art. 29 Pr. budowlanego, ponieważ zakres zamierzenia inwestycyjnego nie stanowi budowy przyłącza elektroenergetycznego, w rozumieniu ustawy z dnia 10. 04. 1997 r. - Prawo energetyczne, oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4. 05. 2007 r. w sprawie szczególnych warunków funkcjonowania systemu elektromagnetycznego (par 2 pkt 15). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Zgodnie z przepisem art. 3 par 1 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody , dała podstawy do jej zakwestionowania bowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona. W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem było właściwe zakwalifikowanie zamierzonych robót, zgłoszonych przez inwestora, w aspekcie ; czy roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji, stosownie do treści art. 28 prawa budowlanego, czy z mocy tej ustawy są zwolnione na podstawie art. 29 i nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia w trybie art. 30 względnie czy można je realizować bez zgłoszenia w trybie art. 29a Z akt sprawy wynika, iż skarżący zgłosił w trybie art. 30 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane/ DZ.U. Nr 243 poz.1623 z 2010 r./, zwanej dalej w skrócie p. bud. - zamiar wykonania robót związanych z podłączeniem istniejącego urządzenia tj. automatycznej zapory drogowej (szlabanu) do wewnętrznej (pozalicznikowej) instalacji elektrycznej budynku Miejskiej Przychodni Zdrowia . Zakres robót wskazany w zgłoszeniu dla realizacji zamierzenia miał obejmować; wykonanie wykopu na głębokości ok. 0,8 m, ułożenie w wykopie na głębokości ok. 0,7 m. przewodu elektrycznego YKY 3x2,5 cm2 długości ok. 25 mb wraz z oznaczeniem trasy przewodu niebieską folią, połączenie przewodu do istniejącego urządzenia -automatycznej zapory drogowej oraz do wewnętrznej instalacji elektrycznej Przychodni oraz zasypanie wykopu i uporządkowanie terenu. Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr [...]jedn. ewid. S. stanowi własność Gminy) oraz szkic sytuacyjny z zaznaczonym zakresem robót budowlanych. Analizując powyższe zamierzenie trzeba sięgnąć do słowniczka zawartego w art. 3 pkt 3a prawa budowlanego, w którym znajduje się ustawowe wyjaśnienie pojęcia obiektu linowego, jaki miał niewątpliwie powstać w wyniku zgłoszonych robót. Przepis art. 3 pkt 3a pr. bud. wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności /.../ linia i trakcja elektroenergetyczna linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, /.../ oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Niewątpliwie ten charakterystyczny parametr "długości" zgłoszona inwestycja posiada, jednakże jej zastosowanie (cel), sposób i zakres wykonania prac budowlanych stanowi kryterium do zakwalifikowania ich jako robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zwolnionych z takiego obowiązku. Tutaj spór dotyczy kwestii czy zgłoszone roboty to nowa instalacja, czy w istocie jest to wykonanie przyłącza elektroenergetycznego do istniejącej instalacji elektrycznej. Stosownie do art. 28 prawa .budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem wymienionych w art. 29 . Zaś przepis art. 29 ust 1 pkt 20 prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Należy zauważyć, ze pojęcie przyłączy nie jest zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego. Wyjaśnienia pojęć "przyłączy" znajdują się w odnośnych odrębnych przepisach branżowych. Natomiast przepis art. 30 p. budowlanego nakłada obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi budowę, o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 20 z zastrzeżeniem art. 29a p. budowlanego. W akcie wykonawczym do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne /DZ.U. z 2006 r., Nr 89, póz. 625, z późn.zm./, w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego - rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. /Dz. U. z 2007 r, .Nr 93, póz. 623 ze zm./ w par 2 pkt 15 jest zamieszczona definicja legalna przyłącza elektroenergetycznego. Przyłącze wedle tego przepisu, to: odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Analizując powyższe trzeba stwierdzić, że planowana inwestycja odpowiada przytoczonej definicji przyłącza. Polega bowiem ona na przyłączeniu istniejącego urządzenia - automatycznego szlabanu, w sposób opisany w zgłoszeniu do istniejącej instalacji elektrycznej - Miejskiej Przychodni Zdrowia z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz Przychodni usługę przesyłania energii elektrycznej. W takiej sytuacji inwestorowi przysługiwało prawo wyboru trybu postępowania dla realizacji zamierzonej inwestycji; albo na podstawie zgłoszenia w myśl art. 30 ust 1 pkt 1 a w związku z art. 29 ust 1 pkt 20 prawa budowlanego albo bez zgłoszenia na podstawie art. 29a. Inwestor dokonał wyboru zgłaszając w dniu 5.08. 2011 r. do Starostwa Powiatowego w S. -Wydział Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej wykonanie opisanych robót. Jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia właściwemu organowi, to już nie stosuje się przepisów ust 1 i 2 art. 29a p. budowlanego. Organ zatem był zobowiązany zbadać zgłoszenie w aspekcie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 30 ust 2 p. budowlanego. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. . Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. W ramach instytucji sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych organ nie może poprzestać na badaniu zgłoszenia tylko w aspekcie spełnienia wymogów formalnych, ma obowiązek m.in. badać także czy realizacja zgłoszonych robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Stosownie bowiem do treści art. 30 ust 7 p. bud. jeżeli realizacja zgłoszonych robót może spowodować takie zagrożenie, właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w art. 5 obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, a to; art. 7 i 77 k.p.a. która mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit "c" w zw z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie rozstrzygnięcie sięgające w głąb sprawy jest w tym przypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.