II SA/Kr 1955/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005 r sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 lipca 2002 r Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez Z. B. decyzją z dnia 11 lipca 2002 r ([...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] dnia [...] maja 2002 r ([...] ) w sprawie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan sprawy wskazuje na następujące fakty: Z. B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] .02.2000 r. W dniu [...].03.2000 r złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Powiatowy Urząd Pracy wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z wnioskiem o ustalenie wysokości emerytury dla potrzeb uświadczenia przedemerytalnego. Do wniosku załączone zostało świadectwo pracy z dnia [...].01.2000 r potwierdzające okres zatrudnienia Z. B. w [...] "[...] " S.A. w [...] od dnia [...] .09.1961 r do [...] stycznia 2000 r oraz oświadczenie pisemne dwóch świadków potwierdzające pracę Z. B. w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...].03.1960 r do [...].08.1961 r. Z przedłożonego świadectwa pracy wynika, iż stosunek pracy ustał wskutek wypowiedzenia przez zakład pracy w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy (Dz. U. Z 1990 r Nr 4 poz. 19 z późn. zm.) i przy zastosowaniu art. 361 § 1 kodeksu pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...].06.2000 r odmówił Z. B. prawa do świadczenia przedemerytalnego z powodu nie zaliczenia do okresu uprawniającego do emerytury, okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu rentowego Z. B. nie wykazał wymaganego art. 37 k ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r Nr 25 poz. 128 ze zm.) 40 - letniego stażu pracy. Z. B. odwołał się od decyzji organu rentowego do Sądu Okręgowego w [...], a następnie do Sądu Apelacyjnego w [...]. Sąd Okręgowy opierając się na zeznaniach świadków (E. S. i S. D.) zaliczył do spornego okresu stażu pracy pracę w gospodarstwie rolnym. Mimo to oddalił odwołanie, gdyż w ocenie Sądu Okręgowego na dzień rozwiązania stosunku pracy tj. na [...] stycznia 2000 r Z. B. nie legitymował się 40 - letnim okresem zatrudnienia, bowiem nie jest możliwe uwzględnienie ( na ten dzień) skróconego okresu wypowiedzenia, przypadającego po rozwiązaniu stosunku pracy. Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2002 r [...] uchylił wyrok Sądu Okręgowego w [...] oraz poprzedzającą go decyzję organu rentowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. Motywacja tego rozstrzygnięcia zawarta w jego uzasadnieniu wskazuje, iż zdaniem Sądu Apelacyjnego organy rentowe nie mogą decydować o spełnieniu warunków ustalonych dla przyznania świadczenia przedemerytalnego, gdyż w istocie decydowałyby o prawie do tego świadczenia, co zgodnie z art. 37 o ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ww) prawo do zasiłków i świadczeń przedemerytalnych ustalają oraz zasiłki i świadczenia przedemerytalne przyznaj ą i wypłacaj ą powiatowe urzędy pracy. Organ rentowy zdaniem Sądu Apelacyjnego może jedynie, nie wkraczając w kompetencje urzędu pracy, wyrazić wątpliwości co do przesłanek przyjętych do przyznania określanych świadczeń, lecz nie decydować we własnym zakresie. W konsekwencji o przesłankach tych nie może także decydować Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Załączając wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2002 r , Z. B. w dniu [...] .04.2002 r złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania mu świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r - wymienioną na wstępie - Starosta [...] odmówił przyznania Z. B. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...].02.2000 r przyjmując, iż na dzień rozwiązania stosunku pracy skarżący wykazał 37 lat 11 miesięcy 2 dni okresów składkowych oraz 4 miesiące i 24 dni okresów nieskładkowych, łącznie 38 lat 3 miesiące 26 dni okresu uprawniającego do emerytury. Organ pierwszej instancji nie uznał okresu pracy Z. B. w gospodarstwie rolnym rodziców od [...].03.1960 do [...] .08.1961 r, gdyż w jego ocenie odległość 36 km dzieląca miejsce zamieszkania skarżącego i szkołę, do której w tym czasie uczęszczał, wykluczała jednoczesną naukę i pracę w gospodarstwie rolnym. W odwołaniu Z. B. domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przyznania mu świadczenia przedemerytalnego od 1 maja 2000 r. Polemizując z argumentacją PUP dotyczącą odmowy zaliczenia do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców domagał się uznania tego okresu, jak również okresu skróconego wypowiedzenia - zgodnie z art. 361 § 2 kodeksu pracy- tj. okresu od [...].02.2000 r do [...].04.2000 r. Gdyby bowiem, nie zastosowano skróconego okresu wypowiedzenia okres ten, za który wypłacono odszkodowanie, byłby okresem zatrudnienia. Wojewoda [...] decyzją z dnia 11 lipca 2002 r utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Analiza materiału dowodowego odwoławczego wskazuje zdaniem organu drugiej instancji, że na dzień [...] stycznia 2000 r, tj. w dacie rozwiązania stosunku pracy, nawet po wliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, skarżący nie udokumentowałby 40-letniego okresu uprawniającego do emerytury. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] Z. B. zarzucił jej sprzeczność z obowiązującym prawem, a w szczególności naruszenie przepisu art. 361 § 1 i 2 kodeksu pracy oraz art. 37 k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, oraz sprzeczność ustaleń co do stażu pracy skarżącego z zebranym materiałem dowodowym. Według skarżącego motywy decyzji nie zawierają żadnych konkretnych ocen co do stanu faktycznego odnośnie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, choć w postępowaniu przed sądem powszechnym staż ten został uznany za udowodniony. Nadto żądał uznania, iż stosunek pracy nie ustał z datą wskazaną w świadectwie pracy, lecz z upływem czasu, za który wypłacono odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł ojej oddalenie. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Odmawiając zaliczenia do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców organy poprzestały na stwierdzeniu, iż odległość 36 km pomiędzy miejscem zamieszkania, a szkołą wykluczała pracę w gospodarstwie i równoczesną naukę. Nie zostali przesłuchani świadkowie, nie został też przesłuchany co do spornych okoliczności Z. B. co narusza zasady postępowania administracyjnego określone art. 7 kpa - zasadę prawdy obiektywnej art. 10 oraz art. 75 kpa. Jednakże powodem zasadniczym uchylenia zaskarżonej decyzji są uchybienia nie objęte skargą, które zdaniem sądu na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) - p.p.s.a. podlegaj ą uwzględnieniu z urzędu. Mianowicie zgodnie z art. 37 k ust. 1 pkt 3ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2001 r), świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, która spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdy nadto osiągnęła do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. W myśl art. 37 o ust. 1 wymienionej ustawy prawo do świadczeń przedemerytalnych ustala i przyznaje starosta, a wypłaca je powiatowy urząd pracy. Natomiast przepis art. 37 k ust. 3 i 4 tej ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, na wniosek powiatowego urzędu pracy, wydaje organ rentowy, zaś do postępowania w tej sprawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń przedemerytalnych. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że organem uprawniającym do oceny, czy osoba ubiegająca się o świadczenie przedemerytalne spełnia wymagane prawem warunki jest organ administracji - starosta. Równocześnie ustalenie wysokości emerytury, a w konsekwencji świadczenia przedemerytalnego powierzone jednak została Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który będąc organem rentowym stosuje przepisy postępowania administracyjnego, ale odwołanie od jego decyzji przysługuje stosownie do przepisu art. 37 k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, do sądu powszechnego. W rozpatrywanym przypadku organ rentowy wydał decyzję odmawiającą prawa do świadczenia przedemerytalnego, która jednak została uchylona przez Sąd Apelacyjny w Krakowie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organy administracyjne (tj. Starosta [...] i Wojewoda [...]) dokonały samodzielnej i niezależnej od postępowania przed organami rentowymi oceny uprawniającego do emerytury stażu pracy skarżącego. Ocena ta zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczona jest wskazanymi na wstępie uchybieniami, a ponadto wkracza w kompetencje organu rentowego. Wyrażona w uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] interpretacja przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wiąże sądu administracyjnego. Nie zachodzi tez analogia do sytuacji określonej art. 58 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zapadło orzeczenie o uznaniu się przez sąd powszechny za niewłaściwy. Istotnie, wystąpiły w orzecznictwie sądów powszechnych wątpliwości interpretacyjne czy organ rentowy wydając na wniosek powiatowego urzędu pracy decyzje o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego jest uprawniony do rozstrzygnięcia w okresie zatrudnienia ubezpieczonego, a w konsekwencji, czy postępowanie w sprawach wymagających ustalenia okresu zatrudnienia w związku z postępowaniem o ustalenie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego należy do drogi sądowej przed sądami powszechnymi. Wątpliwość tę rozstrzyga uchwała Sądu Najwyższego podjęta w dniu 19.03.2003 r (III UZP 1/03- OSNAP2003/1.../317): "Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do odmowy ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie spełnia warunków posiadania wymaganego okresu zatrudnienia, od którego zależy jej prawo do emerytury." Na poparcie tej tezy Sąd Najwyższy, między innymi powołał treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162 poz. 1118 z późn. zm.). Przepis ten, ogólnie rzecz ujmując, różnicuje sposób obliczenia wysokości emerytury tak, iż za każdy rok okresów składkowych wynosi ona po 1,3 % podstawy wymiaru (obliczonej wg art. 15 lub 21 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) i po 0,7 % za każdy rok okresów składkowych. Składnikiem stałym jest 24 % kwoty bazowej (z art. 19). Zróżnicowanie uwzględnionego do obliczenia wysokości emerytury procentu podstawy jej wymiaru innego za każdy rok okresów składkowych i nieskładkowych, obliguje zatem organ rentowy do zakwalifikowania okresów zatrudnienia we wniosku urzędu pracy do jednego z wymienionych okresów. Świadczenie przedemerytalne nie ma charakteru świadczenia z ubezpieczenia społecznego, jest bowiem finansowane z budżetu państwa w ramach dotacji dla Funduszu Pracy. Mimo to fakt, że ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego pozostawiała wyłącznej kompetencji organowi rentowemu powoduje, iż o stażu pracy uprawniającym do tego świadczenia decyduje ten organ, a kontrola tej decyzji należy do sądu powszechnego (art. 37 k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałania bezrobociu w związku z art. 476 § 2 pkt 4 kpc). Decyzja przyznająca prawo do świadczenia przedemerytalnego należąca do wyłącznej kompetencji starosty, z woli ustawodawcy, poprzedzona być musi prawomocną i ostateczną decyzją o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia, którą na wniosek starosty wydaje organ rentowy. Organ rentowy wydaje zarówno decyzję ustalającą wysokość emerytury jak i decyzję odmawiającą ustalenia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 2003 r III UZP 6/2003 - Prokuratura i Prawo - dodatek 2004/2 poz. 41). Postępowanie odwoławcze w sprawach o świadczenia przedemerytalne na gruncie obowiązujących przed urzędami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ww) uregulowań ma zatem charakter dwutorowy. Ocena ustalonych podstaw przyznania świadczenia należy do starosty, a określenie wysokości świadczenia jak i odmowa ustalenia - do kompetencji organu rentowego. Decyzja ZUS ma zatem charakter prejudycjalny, albowiem skutkiem decyzji organu rentowego jest decyzja starosty, podlegająca zaskarżeniu w trybie przewidzianym w przepisach kpa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 37 k ust. 3 i ust. 4 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów określających tryb przyznawania świadczeń przedemerytalnych. Wydana na wniosek PUP decyzja organu rentowego została uchylona przez Sąd Apelacyjny w [...] , a sprawa ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego przekazana do ponownego rozpoznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...], a Zakład sprawy tej nie rozpatrzył ponownie i nie wydał żadnej decyzji. Uchybienie to jako dotyczące trybu ustalania uprawnień do świadczenia przedemerytalnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania zwłaszcza, iż pozbawiło skarżącego możliwości skutecznego dochodzenia na drodze sądowej swoich praw związanych z ustaleniem stażu pracy. Przy ponownym rozpoznaniu organ weźmie pod uwagę treść wyżej powołanej uchwały Sądu Najwyższego i wystąpi do organu rentowego o wydanie stosownej decyzji podlegającej kontroli sądowej w trybie określonym art. 476 § 1 pkt 4 kpc. Na marginesie sprawy należy zauważyć, iż uchwałą z dnia [...] .07.1992 r [...] ([...]) Sąd Najwyższy orzekł, iż skrócenie przez zakład pracy okresu wypowiedzenia umowy o pracę na podstawie art. 361 § 1 k.p. powoduje rozwiązanie tej umowy z upływem skróconego okresu. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego kwestii doliczenia do stażu pracy okresu, za który wypłacono odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia, to kwestia samego doliczenia nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. . 361 § 2 k.p. Pozostaje jedynie pytanie czy to doliczenie hipotetycznego okresu zatrudnienia może nastąpić na dzień , w którym nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy. W ocenie Sądu Administracyjnego do wyjaśnienia tej kwestii niezbędna jest funkcjonalna wykładnia przepisu art. . 361 § 1 i 2 kodeksu pracy - w związku z art. 37 k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Regulacje prawne ustanowione tymi przepisami mają na celu złagodzenie skutków bezrobocia. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9.07.1992 r ,na której tezę powołał się organ, zapadła na tle innego stanu faktycznego i w odmiennym niż rozpatrywany w niniejszej sprawie kontekstem prawnym. Wolą ustawodawcy jest, aby skrócenie okresu wypowiedzenia nie ograniczało uprawnień uzależnionych od posiadania stażu pracy, dlatego zadecydował, iż jest to okres zaliczany do stażu pracy, pomimo, iż stosunek pracy ustał. Jest to zatem "hipotetyczny" okres zatrudnienia, stanowiący swego rodzaju fikcję prawną. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw - biorąc pod uwagę cel omawianych regulacji - do odmowy uwzględnienia tego fikcyjnego okresu zatrudnienia na dzień rozwiązania stosunku pracy do wymaganego art. 37 k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu 40 - letniego okresu uprawniającego o emerytury. Z wyżej podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organy pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 ustawy - Prawo postępowania przed sadami administracyjnymi, której zastosowanie w sprawie niniejszej wynika z treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271).