II SA/Kr 1971/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi A.J. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 24 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącej A.J. kwotę 384 zł (trzysta osiemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniane Decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. [...] Starosta po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] J. S. działającego z upoważnienia Burmistrza B. z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi gminnej [...] oraz odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] do rowu przydrożnego w ciągu w/w drogi wojewódzkiej w km 1+591 określonego względem pkt referencyjnego 6456006 050 oraz na wykonanie urządzeń wodnych tj. ubezpieczonego wylotu ścieków deszczowych i umocnienie iowu przydrożnego w rejonie wylotu - udzielił Gminie B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych do rowu przydrożnego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w km 1+591 i ubezpieczenia rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej nr [...] na długości 15 m przed przepustem pod drogą gminną [...], powyżej studni wypadowej oraz 10 m za w/w przepustem, poniżej wylotu wód opadowych i roztopowych w km 1+591. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 3 i 5, art. 128, art. 140 ust. 1w związku z art. 4 ust. 4a, art. 37 pkt 2, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zmianami), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. J. podnosząc, że projekt wodnokanalizacyjny przedstawiony przez Gminę B. pomija jej działkę. Wskazała, że działka położona jest pomiędzy drogą wojewódzką, a torem kolejowym. Ze względu na ukształtowanie terenu nie ma możliwości odprowadzania wody, w związku powyższym woda z pól i gospodarstw z jednej strony drogi, będzie zalewała działkę po drugiej stronie drogi. Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania A. J.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanym przypadku występuje niedopuszczalność odwołania z przyczyny podmiotowych. Z akt sprawy wynika, że A. J. nie była stroną postępowania w sprawie wydania zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego. W załączonym do wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji operacie wodnoprawnym, działka nr [...], położona po drugiej stronie drogi wojewódzkiej w stosunku do miejsca wprowadzania ścieków, nie została wymieniona wśród działek, na których będzie wykonywane lub na które będzie wpływać planowane przedsięwzięcie, nie znajduje się też w sąsiedztwie działek nim objętych. W świetle powyższego, organ stwierdził, że odwołanie A. J., nie będącej stroną przedmiotowego postępowania jest niedopuszczalne. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. J. zarzucając naruszenie art. 127 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że skarżąca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Skarżąca podniosła, że art. 127 ustawy Prawo wodne jest przepisem proceduralnym, szczególnym wobec art. 28 k.p.a., z którego wypływa obowiązek organu ustalenia stron postępowania. Stosownie natomiast do art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdujacą w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Błędne jest zatem stanowisko organu, który przyjął, że działka skarżącej, położona po drugiej stronie drogi wojewódzkiej w stosunku do miejsca odprowadzania ścieków, nie znajduje się w sąsiedztwie działek objętych oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca podniosła, że wody z odwodnienia drogi gminnej zostaną wyprowadzone do przepustu w ciągu drogi wojewódzkiej, którego wylot znajdujący się w kierunku działki nr [...], odprowadzał będzie wody do przydrożnego rowu położonego wzdłuż drogi wojewódzkiej, sąsiadującego z jej działką. Według operatu wodnoprawnego zaprojektowana sieć kanalizacyjna ma służyć odwodnieniu drogi gminnej i nie może być wykorzystywana do odwadniania terenów przyległych. Powołując się na pismo Starosty [...] z dnia 17 maja 2011 r. skarżąca podniosła, że nie do uniknięcia jest sytuacja, w której do rowu przydrożnego spływać będą w sposób naturalny również wody opadowe i roztopowe z terenów wyżej położonych. Z w/w pisma wynika również, że rów przydrożny nie posiada parametrów, aby mógł przyjmować wody z sąsiednich pól. W związku powyższym oczywistym jest, że nadmiar wód nie mieszczących się w przydrożnym rowie, będzie przedostawał się na działkę skarżącej. W związku powyższym uznać należy, że działka skarżącej jest położna w zakresie oddziaływania projektu objętego zaskarżonym pozwoleniem wodnoprawnym, co powoduje że skarżąca jest stroną przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania w stosunku do A. J.. Zgodnie z treścią art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." Pogląd ten podzielany przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu należy przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 942/2005 ONSAiWSA 2007/2 poz. 50 w którym orzeczono, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącą odwołanie A. J., organ dopuścił się naruszenia zasad o których mowa w wyżej cytowanej uchwale. Pozaprocesowe rozstrzygnięcie organu II instancji ograniczające się jedynie do stwierdzenia, iż skarżąca nie była traktowana przez organ I instancji jako strona oraz, że a w operacie wodnoprawnym jej działka położona jest po drugiej stronie drogi wojewódzkiej w stosunku do miejsca wprowadzania ścieków i nie została wymieniona wśród działek, na których będzie wykonywane lub na które będzie wpływać przedmiotowe przedsięwzięcie, to tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, jest wadliwe. Rozstrzygając w nieprawidłowej formie, organ nie poddał analizie okoliczności o których mowa w skardze, a które mogą wskazywać, że skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku, obowiązkiem organu II instancji jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wynika negatywnego tj. w razie braku legitymacji odwołującego – umorzenie postępowania odwoławczego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie powinien dokonań wnikliwej analizy, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. W przypadku ustalenia, że skarżąca posiada przymiot strony w niniejszej sprawie, organ powinien rozpatrzyć jej odwołanie merytorycznie, w przypadku natomiast stwierdzenia, iż skarżąca nie jest stroną postępowania organ powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku powyższym, uwagi na niewyjaśnienie kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia odwołania, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 w/w ustawy.