II SA/Kr 202/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. L., J. L., M. L. oraz G. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących S. L., J. L., M. L., G. H. kwotę 808 (osiemset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [....] z dnia 31 lipca 2013 r., znak: [....] , Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia z 22 lipca 2013 r. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich w przyziemiu budynku mieszkalnego na funkcję mieszkalną ul. [....] w K. , działka nr [....] , obr. [....] . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że podstawą sprzeciwu jest brak kompletnej dokumentacji zgłoszenia. M.L. , G.H. , J.L. i S.L. wnieśli od tej decyzji odwołanie, w którym zarzucili organowi I instancji, że w toku postępowania przed organem I instancji, nie zostali wezwani do uzupełnienia zgłoszenia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [....] decyzją z dnia 29 listopada 2013r. znak [....] na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 - ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał treść art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i wskazał, iż inwestorzy załączyli do zgłoszenia decyzję, którą uzyskali w odpowiedzi na wniosek o ustalenie warunków zabudowy: decyzję nr [....] Prezydenta Miasta K. z 5 czerwca 2013 r., znak: [....] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (karta 10). W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że co do zasady zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając jednak na względzie odesłanie w art. 59 ust. 1 do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, iż obowiązek ustalenia warunków zabudowy dotyczy tylko takiej zmiany sposobu użytkowania, która wymaga prowadzenia robót budowlanych. A contrario, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, niewymagająca prowadzenia robót budowlanych, nie wymaga ustalenia warunków zabudowy. W związku z czym postępowanie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono je przed organem administracji. Niemniej z uwagi na fakt, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie dotyczy jedynie kwestii czysto budowlanych, lecz również zawiera ustalenia dotyczące dopuszczalnego przeznaczenia danego obiektu budowlanego, co de facto wynika z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją, o której mowa w przywołanym art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, ponieważ nie określa dopuszczalnego przeznaczenia obiektu budowlanego, którego dotyczy zmiana użytkowania. W związku z powyższym organ wezwał o przedłożenie dokumentu, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. W odpowiedzi przesłano jedynie pismo informujące z 7 października 2013 r.,, iż zwrócono się o wyjaśnienie sprawy otrzymanego umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz że nie uzyskają żadnej dodatkowej decyzji prócz już raz otrzymanej. Z tego względu organ uznał, iż przedmiotowe zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania terenu w okoliczności braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozbawione jest również decyzji WZ, co stanowi istotny brak w świetle art. 71 Prawa budowlanego. Do zgłoszenia inwestor załączył opis techniczny inwestycji (karta. 30), sporządzony przez projektanta, oraz kopię jego uprawnień w specjalności architektonicznej i kopię aktualnego zaświadczenia o przynależności do [....] Okręgowej Izby Architektów RP. Z opisu technicznego wynika, że projektant odstąpił od sporządzenia ekspertyzy, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ponieważ planowana zmiana sposobu użytkowania, nie spowoduje wymienionych art. 71 Prawa budowlanego zmiany: warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W ocenie organu zmiana sposobu użytkowania, polegająca na zmianie funkcji pomieszczeń gospodarczych (magazynowych) na pomieszczenia mieszkalne (pomieszczenie sanitarne i pokoje) zawiera w sobie przynajmniej zmianę warunków higieniczno-sanitarnych poszczególnych pomieszczeń. Zatem stanowisko projektanta w niniejszej sprawie nie jest bezsporne a załączenie ekspertyzy technicznej jest obowiązkiem ustawowym. Wobec powyższego stanu rzeczy, zgłaszanej zmianie sposobu użytkowania nie towarzyszą roboty budowlane, których wykonanie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą stwierdzić zgodności (lub jej braku) przedmiotowego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tutejszy organ nie ma podstaw do występowania do organu właściwego do wydania decyzji WZ o zajęcie procesowego stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi na zarzut skarżących wyjaśniono, że w trakcie postępowania dotyczącego przedmiotowego zgłoszenia stwierdzono: brak m.in. ekspertyzy technicznej. Wydanie postanowienia na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego oraz niedopełnienie wskazanego obowiązku przez inwestora, stanowią warunki wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. W aktach sprawy organu I instancji brak jest dowodu na to, że nałożono na inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji we wskazanym zakresie. Oznacza to, że nie zostały spełnione warunki do wniesienia sprzeciwu na podstawie przywołanego artykułu. Jednocześnie został on wskazany w podstawie prawnej skarżonej decyzji. Wynika z tego, że poprzez wydanie skarżonej decyzji organ I instancji faktycznie naruszył przepis postępowania z art. 71 ust. 3 Pb. Zatem argument odwołania w ocenie tutejszego organu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Niemniej z uwagi na skalę stwierdzonych braków w postępowaniu przed organem odwoławczym - tj. brak decyzji o warunkach zabudowy i ekspertyzy technicznej -dokumentów, których konieczność załączenia wynika bezpośrednio z art. 71 Prawa budowlanego, błąd postępowania przed organem I instancji w postaci nie wezwania inwestorów do uzupełnienia braku zgłoszenia, choć faktyczny, nie może skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Przyczyna tego stanu rzeczy jest dwojaka: po pierwsze organ I instancji, w sposób nieprzekraczalny, jest ograniczony terminem trzydziesto-dniowym na doręczenie ewentualnego sprzeciwu, z kolei termin wydania odpowiedniej decyzji o warunkach zabudowy jest dłuższy (min. 65 dni); po drugie termin na wniesienie sprzeciwu przez właściwy w sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej minął (inwestycja została zgłoszona 22 lipca 2013 r.), zatem uchylenie decyzji organu I instancji z przyczyn formalnych skutkowałoby przyjęciem bez sprzeciwu inwestycji, której dokumentacja nie jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.L. G.H. , J.L. i S.L. zarzucając naruszenie art. 7,8, 64 § 2 i art. 138 § 2 kpa oraz art. 71 ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących organ stwierdzając braki w zgłoszeniu winien wezwać w drodze postanowienia o ich uzupełnienie. Wobec tego nie zostały spełnione warunki do zgłoszenia sprzeciwu. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że możliwość wniesienia sprzeciwu przez organ, w przypadku zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, uregulowana jest w art. 71 ust. 3 i art. 71 ust. 5 prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 5 właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie zacytowanego przepisu. Sam organ jako podstawę prawną powołał zresztą art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, organ w oczywisty i istotny sposób naruszył zacytowany przepis. Inwestorzy wbrew jednoznacznej i kategorycznej jego treści, nie zostali wezwani o braki, które zdaniem organu w zgłoszeniu wystąpiły. Tak istotne uchybienie nie może być usprawiedliwiane, stosunkowo krótkim terminem do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Powyższe zasady zostały w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jednoznacznie naruszone. W tym stanie rzeczy organ II instancji rozpoznając odwołanie zobligowany był do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z 31 lipca 2013 roku. Próba sanowania błędów organu I instancji, z uwagi na materialno prawny charakter terminu do wniesienia sprzeciwu była niedopuszczalna. Wzywanie o uzupełnienie braków zgłoszenia, w okolicznościach niniejszej sprawy naruszało bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samo wezwanie o braki było przy tym niekonsekwentne. Z jednej strony Wojewoda [....] wezwał inwestorów wyłącznie o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy. Z drugiej natomiast, w wezwaniu wskazuje, że w zgłoszeniu brak jest dwóch wymaganych prawem dokumentów (bez określenia o jaki poza decyzją w.z. chodzi). W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyrażone zostało stanowisko, że wbrew wymogom art. 71 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego, inwestorzy nie przedłożyli ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Mimo, że żaden z organów o przedłożenie w/w ekspertyzy inwestorów nie wezwał, m.in. jej brak stanowił w ocenie Wojewody [....] podstawę do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie. Takie rozstrzygnięcie organu, z przyczyn podanych powyżej i z uwagi na istotne naruszenie w/w przepisów nie może zasługiwać na aprobatę. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, uzupełniająco wskazać można, że nie w każdej sytuacji, gdy dokonywana jest zmiana sposobu użytkowania, koniecznym jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. M.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 760/10, wyrażony został pogląd, w myśl którego: "Jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, to brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy". Analogiczne poglądy wynikają z orzeczeń przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. z 5 czerwca 2013 roku o umorzeniu postępowania w przedmiocie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził wystarczających ustaleń do dokonania oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy była konieczna. W tej części rozważań wskazać także należy, że nie do zaaprobowania jest sytuacja, aby ten sam organ administracji, który najpierw uznał, że do dokonania wskazanej przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy nie jest konieczna, następnie – i to bez żadnych dodatkowych ustaleń – uznawał, że decyzja ta jest bezwzględnie konieczna i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, wnosił sprzeciw z powodu jej braku. Takie działanie organu, oprócz naruszenia w/w przepisów, uchybia ponadto zasadzie zaufania obywatela do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego z uwagi na materialno prawny charakter terminu do wniesienia sprzeciwu, który upłynął. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1pkt 1 "c" i art. 152 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy.