II SA/Kr 205/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotra Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi Starosty Krakowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 listopada 2005 r. nr Kol.Odw. 2835/05/G/5263/D w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 11.08.2005 r. znak: GD-04 -1.74300-III-326/2005 na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 pkt. 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1a, 4 i art. 99 ustawy z 21.08. 1997 O gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr z 2004 Nr 261, póz. 2603), rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12. 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. nr 268, poz. 2663) i art. 104 k.p.a. zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonej w ob. [...] j. ew. Kraków -Podgórze, objętej KW nr [...], KW [...], KW [...], KW [...], KW [...] składającej się z działek: "1" o pow. 0.0307 ha na działki nr "2" o pow. 0.0240 ha - do zwrotu, dz. nr "3" o pow 0.0040 ha, dz. nr "4" o pow.0.0027 ha oraz działki nr "5" o pow. 0.0070 ha na działki nr: "6" o pow. 0.0065 ha-do zwrotu i dz. Nr "7" o pow. 0.0005 ha, sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr. inż. J.M. w dniu 30.06.2005 r. i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19.07.2005 r. nr[...]. Zaznaczając jednocześnie, że przy zbywaniu w/w działek należy ustanowić dla nich służebność drogową jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że z wnioskiem o podział w/w nieruchomości wystąpił Wydział Geodezji. Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Krakowie, a podział został dokonany w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. O gospodarce nieruchomościami, a to zgodnie z art. 95 pkt.4, niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Powstałe w wyniku podziału działki nr "2" i "6" stanowią przedmiot zwrotu poprzednim właścicielom. Jednocześnie stosownie do art. 97 ust. 4 cyt. ustawy podziału dokonano z urzędu. Od tej decyzji złożył odwołanie Starosta Krakowski wnosząc o jej uchylenie w części zawierającej warunek stanowiący, że przy zbywaniu w/w działek należy ustanowić dla nich służebność drogową jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Odwołujący podniósł, że podział nieruchomości dokonywany w związku z roszczeniem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości ma szczególny charakter. Organ wskazał, że celem takiego podziału dokonywanego na wniosek organu prowadzącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie granic działek podlegających zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Podział ten nie może być uzależniony od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego i od zapewnienia działkom wydzielanym dostępu do drogi publicznej. Nadto niemożliwe jest ustanowienie służebności drogowej przed wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, gdyż właścicielem wszystkich wydzielonych działek jest Gmina Kraków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 16.11.2005 r. znak: Kol. Odw. 2835/05/G/5263/D na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3, art. 105 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 97 ust. 4 ustawy z 21.08.1997 O gospodarce nieruchomościami umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Gmina Kraków jest właścicielem dzielonej nieruchomości stanowiącej działki nr "1" i "5" obr.[...] Kraków - Podgórze. Okoliczność ta ma istotne znaczenie ponieważ zgodnie z przepisami ustawy z 21.08.1997r. O gospodarce nieruchomościami oraz utrwaloną linią orzecznictwa stronami postępowania administracyjnego są wyłącznie osoby mające interes prawny w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości. Bez wątpienia są nimi właściciele, współwłaściciele, użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści tej nieruchomości, gdyż dokonywany podział odnosi się do ich interesów prawnych. Natomiast nie są stronami w tej sprawie osoby nie mające żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Stroną nie jest także Starosta Krakowski, prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Stanowisko to potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.04.1986 r. sygn. akt SA/Gd 43/86 (niepub.), w którym stwierdzono, że organ powołany do wydawania decyzji administracyjnych nie może być stroną postępowania. A zatem, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. - Staroście Krakowskiemu nie przysługuje prawo do wystąpienia z odwołaniem. Skargę od powyższej decyzji złożył Starosta Krakowski wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Starosta jest organem właściwym do orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom, ale aby można było takiego zwrotu dokonać to w większości przypadków konieczne jest geodezyjne wydzielenie przedmiotu roszczenia, którego zleceniodawcą jest organ prowadzący postępowanie administracyjne o zwrot. W przedmiotowej sprawie Starosta Krakowski jest zleceniodawcą sporządzenia projektu podziału działki, jak również może występować z wnioskiem o zatwierdzenie tego podziału przez Prezydenta M. Krakowa zgodnie z art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem Starosta może wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości i był adresatem decyzji zatwierdzającej podział to winno mu przysługiwać uprawnienie do występowania w tej sprawie ze środkami odwoławczymi. Starosta jest bowiem organem w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale stroną w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło i o jej oddalenie, wskazując że decyzja o podziale nieruchomości w żaden sposób nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Starosty Krakowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że skarga Starosty Krakowskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem l instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem l instancji, czyli osoba której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie (art. 28 kpa). Należy, zatem przyjąć że osoba która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, a mimo to decyzja została do niej skierowana, nie może wnieść skutecznie odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu l instancji tj. Prezydenta Miasta Krakowa wniósł Starosta Krakowski kwestionując zasadność ustalenia w decyzji pierwszoinstancyjnej warunku dotyczącego ustalenia służebności drogi koniecznej w celu zapewnienia wydzielonym w tej decyzji działkom dostępu do drogi publicznej. Postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału działek zostało zainicjowane na wniosek Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Krakowie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wszystkie działki objęte podziałem stanowią własność Gminy Kraków, a Starosta Powiatowy w Krakowie prowadzi postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych działek na rzecz poprzednich właścicieli. Zgodnie z art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-6, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, albo zarządu powiatu lub zarządu województwa. Z ogólnych zasad prawa administracyjnego bezsprzecznie wynika, że administracja publiczna dzieli się na administrację samorządową i administrację rządową. Dlatego też należy w całości podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7.12.2005 r. (sygn. akt. l OSK 521/05, LEX 189858), że nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem przez nie interesu prawnego, który uzasadniałby przyznanie w niniejszej sprawie Staroście Powiatowemu w Krakowie statusu strony uprawnionej do wniesienia odwołania. Na marginesie można wskazać, że generalnie przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest czymś zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie artykułowanej wolt ustawodawcy i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być nosicielem w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 15.07. 2005, IV SA/Wa 393/04. LEX 190568). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.