II SA/Kr 2057/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia: NSA Piotr Lechowski (spr) Sędziowie : WSA Halina Jakubiec NSA Grażyna Danielec Protokolant : Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005r sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lipca 2002r. Nr [...] przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. F. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 10 złotych ( dziesięć ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 5 lipca 2002r. znak [...] , stwierdziło niedopuszczalność odwołania " od ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2002r znak [...]" umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe położonych w [...] nieruchomości stanowiącej działkę [...] własności K. J. z nieruchomością oznaczoną jako działką [...] obj. KW [...]własności J. J. F. i przekazującej z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] . W podstawie prawnej postanowienia wskazano przepisy art. 134 kpa oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r- Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). W uzasadnieniu swego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Na wniosek K. J. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął postępowanie o rozgraniczenie działki [...]o pow. 0,8 ha stanowiącej własność K. J. z nieruchomością J. J. F. stanowiącą działkę [...] o pow. 3.05 ha obj. KW [...] . Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].08.2002r znak SKO [...] , stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] .11.2001r znak [...] orzekającej o rozgraniczeniu tych nieruchomości na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Po stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji, Burmistrz Miasta i Gminy [...] , decyzją z dnia [...]maja 2002r, opartą na przepisie art. 34 ust 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r- Prawo geodezyjne i kartograficzne , orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy w/w nieruchomościami i o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Od powyższej decyzji powyższej, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem odwołanie złożyła J. F., uważając, że niezakończyło się postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, że zgodnie z treścią przepisu oraz wykładnią sądową, decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, wydana na podstawie art. 34 ust 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne- jest wyłączona spod weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Na poparcie swego stanowiska Kolegium Odwoławcze przytoczyło pogląd zawarty w wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi sygn. II SA/Łd 804/96, że umorzenie postępowania o rozgraniczenie w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego kończy postępowanie administracyjne i przyjęło, że przepis ten jako przepis szczególny względem art. 127 kpa wyłącza możliwość zaskarżenia takiej decyzji odwołaniem w toku postępowania administracyjnego. Z tych względów, dokonane pouczenie J. F. o dopuszczalności odwołania zawarte w decyzji Burmistrza, Kolegium uznało za błędne i nie mające doniosłości prawnej, dla stwierdzenia na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalności odwołania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła J. F. z wnioskiem o jego uchylenie. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przepisów art. 7, 8, 9 ,127 §4 kpa przez zamknięcie drogi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne. Zdaniem skargi, rozstrzygnięcie narusza art. 78 Konstytucji gwarantujący stronie postępowania administracyjnego zaskarżanie orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, przed dniem 1 stycznia 2004. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), a stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( ustawa o p.s.a ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle kontroli zaskarżonego postanowienia na płaszczyźnie jego zgodności z prawem, skarga jest uzasadniona. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.)- zwanej dalej ustawą - przewiduje, że wójt ( burmistrz, prezydent miasta ), wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, przy czym według ust. 2 tego artykułu wydanie decyzji poprzedza m.in. dokonanie przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w sposób określony pkt 1 tego przepisu. Taka regulacja wskazuje, że ustalenie granicy (rozgraniczenie) w postępowaniu administracyjnym następuje albo w drodze ugody - mającej moc ugody sądowej ( art. 31 ust. 4 ), albo też w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę ustalenia w decyzji administracyjnej przebiegu granicy stanowią: albo zgodne oświadczenie stron, a w jego braku, zebrane dowody. Kwestionowanie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy, a więc rozstrzygającej merytorycznie o rozgraniczeniu, może nastąpić tylko w trybie przewidzianym art. 33 ust. 3 ustawy, w myśl którego strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. W świetle powyższej regulacji, decyzja wójta oparta na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy ma z mocy tego przepisu w zw. z ust. 3 charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, tj. takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja taka załatwia sprawę merytorycznie. Odmienny charakter - wbrew stanowisku przyjętemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu- ma decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta), oparta na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, której przedmiotem jest umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Przepis art. 34 ust. 1 stanowi, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Wzajemna relacja przepisów art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 wskazuje, że wydanie w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 ustawy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy z urzędu sądowi, nie jest poddane uznaniu organu, lecz określone przesłankami stanowiącymi podstawę dla takiej decyzji. Stanowi je ustalenie, iż nie tylko, że nie doszło do ugody, ale także, że nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie rozgraniczenia, gdyż przebiegu granicy nie można ustalić ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron, ani na podstawie zebranych dowodów. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego ma charakter procesowy i w istocie oznacza, iż zdaniem organu brak jest przesłanek do wydania, w postępowaniu administracyjnym -rozgraniczeniowym prowadzonym przed tym organem, decyzji merytorycznej - załatwiającej sprawę. Przyjęcie zatem, iż rozstrzygnięcie to nie podlega kontroli instancyjnej, stanowiłoby odstępstwo (tak jak czyni to wyraźnie art. 33 ust. 1 i 3) od zasady dwuinstancyjnego modelu postępowania administracyjnego, a zarazem usuwało spod kontroli organów administracji publicznej wyższego stopnia ocenę sposobu wykonywania nałożonych przez ustawę na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązków w ramach gromadzenia i przesłanek oceny materiału dowodowego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach 5 sędziów z dnia 19.05.2003r. OPK 31/ 02 (ONSA 2003/ 4/ 122) i OPK 32/ 02 (ONSA 2003/ 4/ 123), odpowiadając zresztą na pytania prawne innego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął stanowisko, że od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm. ), umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prawne, wyrażone w uzasadnieniu powyższych uchwał. Należy podkreślić, iż takie samo stanowisko prezentował już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a m.in. Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2002r. sygn. akt II SA/Kr 486/99 ( niepubl. ), przyjmując, iż przedmiotem kontroli instancyjnej decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, jest spełnienie przewidzianych art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 przesłanek do jej wydania, a zatem kontrola czy istotnie nie mogło w postępowaniu administracyjnym nastąpić ustalenie przebiegu granicy. Przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu odmienna argumentacja, odwołująca się do wyroku NSA z dnia 26.03.1993r. SA/ Lu 1365/ 92, pomija, że odstępstwo od dwuinstancyjnego modelu postępowania administracyjnego, jako zasady konstytucyjnej ( art. 78 Konstytucji RP ) musi być wyraźne oraz jednoznaczne, nie jest przekonująca. W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie przyjmujące, iż odwołanie od decyzji organu I instancji było niedopuszczalne, zapadło z naruszeniem przepisu art. 134 kpa, w zw. z art. 127 § 1 i 2 kpa oraz w zw. z art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Rozpoznając odwołanie skarżącej dokona zatem organ odwoławczy oceny, czy w świetle zebranego przed organem I instancji materiału dowodowego i motywów decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia istniały przesłanki do wydania decyzji w tym przedmiocie. W szczególności rozważy organ czy wydanie decyzji umarzającej postępowanie, było poprzedzone tymi czynnościami, które są wymagane przepisami § 15 pkt 1, 2, i 3 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r w sprawie rozgraniczania nieruchomości ( Dz. U. Nr 45, poz. 453 ). Rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 14 maja 2002r umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe weźmie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod uwagę również, że orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001r. Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozgraniczenia, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie była jeszcze w dniu 14 maja 2002r ostateczna , gdyż ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności nastąpiło dopiero w dniu 19.08.2002r. W chwili zatem umorzenia postępowania rozgraniczeniowego decyzją z dnia [...] maja 2002r , funkcjonowała jeszcze w obrocie decyzja z dnia [...] listopada 2001r, rozgraniczająca te same nieruchomości. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I- szym sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.). Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, a zatem brak przesłanek do orzeczenia o którym mowa w art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów wniesionej opłaty oparto na przepisie art. 200.