II SA/Kr 212/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., Jednostka strukturalna "[...]"- K. postanawia: odrzucić skargę. J. K. reprezentowany przez radcę prawnego S. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy P., Jednostka strukturalna "[...]" - [...], wnosząc o uchylenie tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak wynika z akt sprawy i z treści skargi złożonej do sądu administracyjnego, jak również odpowiedzi na skargę skarżący wezwał Radę Miasta i Gminy P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w P. - [...] sierpnia 2007 r.). Rada Miasta i Gminy P. nie podjęła uchwały w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na powyższe wezwanie. Wezwanie zostało uznane za nieuzasadnione przez Komisję Problemową Rady Miasta i Gminy P., co wynika z pisma z dnia [...] listopada 2007 r. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności ustalić, czy właściwy organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie z dnia [...] sierpnia 2007 r. W ocenie sądu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie może być udzielona przez którykolwiek organ gminy, lecz przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania. Wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie ma bowiem wyłącznie charakteru wymogu formalnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz jego istotą jest skłonienie organu, który podjął zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do ponownego przeanalizowania zasadności wydanego aktu z punktu widzenia zarzutów podniesionych w wezwaniu i do ich ewentualnego uwzględnienia. W sytuacji zaskarżenia uchwały rady gminy, to ona powinna udzielić odpowiedzi na wezwanie, a w sytuacji zaskarżenia zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta), to wójt (burmistrz, prezydent) powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Podkreślić także należy, że nie można wykluczyć sytuacji konfliktu pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym i kontrolnym gminy, co dodatkowo umacnia tezę o konieczności udzielenia odpowiedzi na wezwanie przez właściwy organ. W przypadku skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinna zatem udzielić rada gminy, tj. na gruncie niniejszej sprawy Rada Miasta i Gminy P. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 (publ. na stronie internetowej NSA) wyraził pogląd, że "jakkolwiek w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, to skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie. (...) O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nieprzekazania radzie wezwania i nie zajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie". Podobne stanowisko prezentował NSA już wcześniej podkreślając w postanowieniu z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 545/92, publ. Wspólnota z 1992 r., nr 34, s. 21), że "wezwanie będzie bezskuteczne, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia, albo gdy nie wypowie się w tym przedmiocie w terminie, jaki obowiązuje do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym". Również w doktrynie prawa podkreśla się, że "o bezskuteczności wezwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można mówić dopiero wówczas, kiedy organ gminy, który podjął daną uchwałę i został wezwany przez podmiot - który twierdzi, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie - do usunięcia tego naruszenia, odmówił uchylenia lub zmiany swojej uchwały, lub też w terminie określonym w art. 35 § 3 ab initio k.p.a. nie udzielił wzywającemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia i nie wskazał nowego terminu udzielenia odpowiedzi na wezwanie, jak tego wymaga art. 36 k.p.a." (zob. T. Woś: Glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, publ.: PiP z 1995 r., nr 2, s. 108, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 244). Z akt sprawy i oświadczeń złożonych na rozprawie wynika, że Rada Miasta i Gminy P. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Odpowiedzi takiej udzieliła Komisja Problemowa Rady Miasta i Gminy P., przy czym podkreślenia wymaga, że - jak wynika z akt sprawy przesłanych przez organ planistyczny - Rada Miasta i Gminy P. nie podjęła uchwały upoważniającej Komisję Problemową Rady Miasta i Gminy P. do udzielania odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Treść pisma z dnia 5 listopada 2007 r. zawierającego odpowiedź na złożone wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazuje, że Przewodnicząca Rady Miasta i Gminy P. podpisana pod tym pismem przekazała stanowisko radnych działających w komisjach problemowych Rady Miasta i Gminy P., a nie stanowisko całej Rady Miasta i Gminy P. Zasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej wyrażone na rozprawie przed sądem administracyjnym, iż odpowiedzi na wezwanie nie udzielił właściwy organ. Wobec tego należy przyjąć, że skarga powinna być złożona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. w terminie sześćdziesięciu dni od dnia 20 sierpnia 2007 r. Sześćdziesięciodniowy termin upływał z dniem 19 października 2007 r. Skarga datowana na dzień 29 października 2007 r., złożona na dzienniku podawczym Urzędu Miasta i Gminy w P. w dniu 31 października 2007 r. została zatem złożona z przekroczeniem powyższego terminu. Dodać należy, że skarżący złożył skargę po upływie terminu do jej złożenia także w sytuacji przyjęcia, że udzielona została odpowiedź na jego wezwanie pomimo tego, że uczyniła to Komisja Problemowa Rady Miasta i Gminy P., a nie Rada Miasta i Gminy P. O fakcie uznania wezwania skarżącego za nieuzasadnione przez Komisję Problemową Rady Miasta i gminy P. powiadomiono go pismem z dnia 5 listopada 2007 r., tj. pismem sporządzonym po upływie sześćdziesięciu dniu od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W aktach sprawy brak dowodu doręczenia tego pisma, nie można jednak przyjąć, iż doręczenie pisma nastąpiło przed jego sporządzeniem. Zatem i w tym przypadku skarga powinna być złożona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa, czego nie uczyniono. Mając na uwadze, że skarżący złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia[...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy P., Jednostka strukturalna "[...]" - [...] z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin - wobec braku wniosku skarżącego - nie został przywrócony, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.