II SA/Kr 2149/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 26 lipca 2000 r., (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Gminy S. z dnia 10 maja 2000 r., (...), w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie gospodarstwa pomocniczego przy Urzędzie Gminy S. - skargę oddala. I. Uchwała Zarządu Gminy. S. z dnia 10 maja 2000 r., (...), w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie gospodarstwa pomocniczego przy Urzędzie Gminy S. podjęta została na podstawie: - art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014 ze zm. "Gospodarstwo pomocnicze tworzy i likwiduje kierownik jednostki budżetowej, po uprzednim uzyskaniu zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku gospodarstw pomocniczych gminnych, powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych.", - art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ "Do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym" II. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 lipca 2000 r., (...) Wojewoda M. stwierdził nieważność powyższej uchwały. Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego jest art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /"Uchwala organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90."/ Rozstrzygnięcie nadzorcze uzasadniono przekroczeniem dozwolonych przez prawo granic korzystania z formy gospodarstwa pomocniczego dla prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej. Zaplanowane gospodarstwo pomocnicze ma świadczyć usługi agrotechniczne i rolniczo-produkcyjne. Naruszenie prawa zakwestionowaną uchwałą polega /zdaniem Wojewody M./ na wykorzystaniu formy gospodarstwa pomocniczego dla działalności gospodarczej gminy, nie realizującej zadań z zakresu użyteczności publicznej. W rozstrzygnięciu nadzorczym zdefiniowano działania zakresu użyteczności publicznej gminy jako wykonywanie zadań własnych gminy objętych katalogiem art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które służą zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, a to ze względu na dyrektywę art. 9 ust 4. ustawy o samorządzie gminnym "Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych."/. Biorąc dodatkowo jeszcze pod uwagę art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Nieważna jest uchwała Zarządu Gminy przewidująca podjęcie przez gminę działalności nie z zakresu użyteczności publicznej w formie organizacyjno-prawnej zastrzeżonej dla użyteczności publicznej. W konsekwencji Wojewoda M. doszedł do wniosku, że świadczenie usług agrotechnicznych i rolniczo-produkcyjnych może być przez gminę prowadzone jedynie w formie spółki prawa handlowego. III. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 26 lipca 2000 r., (...) zostało przez Gminę S. zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga skoncentrowała się na zakresie zadań własnych, które gmina może realizować w formach organizacyjnych nie objętych prawem handlowym. Zdaniem Skarżącej Gminy S., Wojewoda M. nieprawidłowo odczytał art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu zadań własnych z zakresu użyteczności publicznej. W przepisie tym zapisano wyliczenie jedynie przykładowe, wymagające dostosowania do lokalnych warunków. W trudnej sytuacji Gminy S. świadczenie usług agrotechnicznych powinno być ocenione jako mające charakter użyteczności publicznej. W konsekwencji rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. powinno być uchylone przez Sąd. IV. Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Podważył argumentację skargi, jako nie mającą oparcia w prawie. Dla oceny legalności uchwały zasadnicze znaczenie ma ustawowa definicja użyteczności publicznej. Zdaniem Wojewody M. do działalności z zakresu użyteczności publicznej mogą być zaliczone jedynie usługi konsumpcyjne i ogólnospołeczne, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług /Dz.U. nr 42 poz. 264 ze zm./. Do kategorii tej nie należą zaś zaplanowane przez Gminę S. usługi agrotechniczne i rolniczo-produkcyjne. Obowiązująca klasyfikacja każe je zaliczać do grupy "usług produkcyjnych". Rozpoznając skargę Gminy S., Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została wniesiona w przepisanym terminie. Zgodnie z wymogiem art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym /"Podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy."/ Zarząd Gminy S. podjął w dniu 22 sierpnia 2000 r. uchwałę (...) w sprawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. w K. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy... podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.." Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie S. doręczone w dniu 3 sierpnia 2000 r., zaś skarga wpłynęła do Sądu w dniu 31 sierpnia 2000 r. Dlatego należało uznać, że skarga Gminy S. została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo i podlega rozpoznaniu na rozprawie. Prawidłowo odpowiedź Wojewody M. wskazuje na "użyteczność publiczną" jako kluczowe zagadnienie w niniejszej sprawie. Skarżąca Gmina S. stoi na stanowisku, że prawo przedmiotowe nie przesądza do końca definicji "czynności z zakresu użyteczności publicznej". Na tej podstawie wyprowadzony został wniosek, że szczególne potrzeby wspólnoty lokalnej S. powinny być miarodajną przesłanką oceny prawidłowości uchwały Zarządu Gminy, zakwestionowanej przez Wojewodę M. Gmina ogranicza się w swej interpretacji prawa do samej tylko ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby tak określone przesłanki były kompletne, to wyprowadzone wnioski należałoby zaakceptować. Art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym /"Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych."/ wskazuje bowiem na wartości społeczne mające pomóc w identyfikacji "czynności z zakresu użyteczności publicznej", ale nie wskazuje znamion jakimi mają charakteryzować się same czynności. Przy takiej interpretacji prawa przedmiotowego katalog czynności, objętych klauzulą art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest dostatecznie uzależniony od lokalnych ocen ważności załatwianych spraw. Zakreślając tak "niedookreślone" podstawy prawne działań organu jednostki samorządu terytorialnego należy jednak wykluczyć obowiązywanie bardziej szczegółowych i rygorystycznych wymagań ustawowych. Organ gminy tylko wtedy może we własnym zakresie ustalać, czy dany typ czynności objęty jest klauzulą "użyteczności publicznej", jeśli ocena taka nie została przesądzona przez ustawę. Dlatego prawidłowo Wojewoda M. w swej odpowiedzi na skargę uzupełnił argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Prawidłowo wojewoda wskazał, że w art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym mowa jest jedynie o świadczeniu wybranej grupy usług tj. "powszechnie dostępnych", których celem jest "zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności" /"Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych."/ Dla prawidłowego ustalenia znaczenia zacytowanego terminu ustawowego "usługi powszechnie dostępne" należało uwzględnić legalną klasyfikację usług, jaką zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 1997 r w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług /Dz.U. nr 42 poz. 264; zm. Dz.U. 1999, nr 92 poz. 1045/. Zgodnie z punktem 7.6.1 rozporządzenia "Usługi dzielą się na: -usługi produkcyjne - czynności będące współdziałaniem w procesie produkcji, ale nie tworzące bezpośrednio nowych dóbr, wykonywane przez jedną jednostkę gospodarczą na zlecenie innej jednostki gospodarczej, -usługi konsumpcyjne - wszelkie czynności związane bezpośrednio lub pośrednio z zaspokojeniem potrzeb ludności, -usługi ogólnospołeczne - czynności zaspokajające potrzeby porządkowo-organizacyjne gospodarki narodowej i społeczeństwa jako całości. Rozporządzenie to zawiera jeszcze dodatkowe ustalenia, mające kluczowe znaczenie dla oceny legalności uchwały Zarządu Gminy i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M.: "7.6.6 Usługi konsumpcyjne zawarte są w działach: -45, jeśli związane są z budownictwem, w tym także z remontem i konserwacją obiektów budowlanych, -50 do 52, jeśli związane są z handlem hurtowym i detalicznym, a także z obsługą i naprawą pojazdów mechanicznych i motocykli oraz artykułów użytku osobistego i domowego, -55, jeśli związane są z zakwaterowaniem i gastronomią, -60 do 64, jeśli związane są z transportem, magazynowaniem i łącznością, -70 do 74, jeśli związane są z nieruchomościami, wynajmem i prowadzeniem działalności gospodarczej, -80, jeśli związane są z edukacją, -85, jeśli związane są z ochroną zdrowia i opieką społeczną, -90 do 93 i 95, jeśli związane są z usługami komunalnymi, socjalnymi i indywidualnymi. 7.6.7 Usługi ogólnospołeczne sklasyfikowane zostały w działach: 65 - usługi pośrednictwa finansowego, 66 - usługi ubezpieczeniowe, 67 - usługi pomocnicze w stosunku do pośrednictwa finansowego, 75 - usługi administracji publicznej, obrony narodowej, gwarantowanej prawnie opieki socjalnej." Ponieważ edukacja /poz. 80/ i ochrona zdrowia i opieka społeczna /poz. 85/ zaliczone zostały do "usług konsumpcyjnych", zaś usługi administracji publicznej i gwarantowaną prawnie opiekę socjalną /poz. 75/ zaliczono do "usług ogólnospołecznych" więc czynności z zakresu użyteczności publicznej należy poszukiwać w tych grupach. Natomiast "usługi produkcyjne" związane są z produkcją roślinną lub zwierzęcą, leśnictwem i pozyskiwaniem drewna, z rybołówstwem i rybactwem, z wydobyciem surowców energetycznych, z wydobyciem pozostałych surowców, z produktami przetwórstwa przemysłowego, z pozyskiwaniem surowców wtórnych z odpadów, z rozprowadzaniem energii elektrycznej, paliw gazowych, gorącej wody, pary wodnej, wody pitnej i przemysłowej. Stosownie do swej nazwy "usługi produkcyjne" związane są z produkcją, dostarczaniem nowych produktów. Nie jest to więc działalność objęta art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem świadczenie usług produkcyjnych nie ma na celu "zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności" Zakwestionowana uchwała Zarządu Gminy S. z dnia 10 maja 2000 r., (...) zawierała zgodę na utworzenie gospodarstwa pomocniczego mającego świadczyć usługi agrotechniczne i rolniczo-produkcyjne /skarga wymienia ponadto sprzedaż paliwa do maszyn i ciągników rolniczych/, przejęte od likwidowanej Spółdzielni Kółek Rolniczych w S. Zdaniem Sądu nie wymaga dodatkowego dowodu ustalenie, że usługi agrotechniczne i rolniczo-produkcyjne w całej pełni przynależą do "usług produkcyjnych". Dlatego nie jest dopuszczalne ich świadczenie w ramach gospodarstwa pomocniczego, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 10 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce komunalnej /"Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich"/. Usługi agrotechniczne i rolniczo-produkcyjne gmina może świadczyć wyłącznie za pośrednictwem spółki prawa handlowego, gdyż jest to działalność nie mająca charakteru czynności z zakresu użyteczności publicznej. Dodatkowych argumentów przemawiających na niekorzyść Gminy dostarczają konstytucyjne zasady: równości podmiotów prawa oraz pomocniczości /subsydiarności/ władz publicznych. Zgodnie z art. 32. ust. 1. Konstytucji RP "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Dlatego działalność gospodarcza może być prowadzona tylko przez podmioty równe wzajemnie wobec siebie, jak i jednakowo traktowane przez władze publiczne. Instytucjonalną gwarancją przestrzegania tej zasady jest w szczególności art. 10 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zezwalający gminom na prowadzenie działalności gospodarczej jedynie w formie spółki prawa handlowego dostępnej w równym stopniu dla każdego podmiotu prawa. W ten sposób prawodawca chce zapobiec niebezpieczeństwu wspierania pieniędzmi podatników działalności gospodarczej gminy w zakresie nie służącym użyteczności publicznej czy innemu uprzywilejowaniu firmy gminnej. Ten argument potwierdza. również odpowiedź na skargę, gdzie mówi się, że powodem powołania gospodarstwa pomocniczego jest zła prognoza, dla gminnej spółki prawa handlowego, która nie utrzymałaby się na rynku, jeżeli zmuszona byłaby dostosować się do warunków rynkowych. Gmina S. dowodzi w swej skardze, że w jej przypadku użyteczność publiczna jest definiowana przez wysoką stopę bezrobocia, co wymaga wzmożonej ochrony miejsc pracy. Dlatego Gmina nie powinna biernie patrzyć na likwidację zakładu pracy, lecz powinna przejąć sprawę w swoje ręce, aby zatrudnienie grupy mieszkańców było nadal możliwe. Przejawiać się w tym ma samodzielność gminy jako podmiotu samorządu terytorialnego, gdyż potrzeby z zakresu użyteczności publicznej zostają zdefiniowane przez lokalne warunki. Dla oceny prawidłowości argumentacji strony skarżącej konieczne jest uwzględnienie faktu, że zasada ta musi ustąpić zasadzie pomocniczości /subsydiarności/ władz publicznych. Zgodnie z art. 165. ust. 2. Konstytucji RP "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej." Jednak ta samodzielność jest aktualna tylko o tyle, o ile jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do działania. Tymczasem prawo do działania jednostek samorządu terytorialnego musi ustąpić przed prawem obywateli do prowadzenia aktywności. Stosownie bowiem do preambuły do Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej i prawo w niej obowiązując jest "oparta (...) na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot." Jeżeli możliwe jest załatwienie własnych spraw przez obywateli we własnym zakresie, to nie należy angażować do tych celów władz publicznych, w tym także - samorządu terytorialnego. Dlatego odpowiadając na pytanie "czy świadczenie usług agrotechnicznych należy do zadań z zakresu użyteczności publicznej w sytuacji, gdy sektor publiczny jest z powodzeniem wypierany przez sektor prywatny ?" należy udzielić odpowiedzi negatywnej. "Użyteczność publiczna" winna usprawiedliwiać te działania władz publicznych /w tym - samorządu terytorialnego/, których nie podejmują podmioty gospodarcze czy inne podmioty niezależne od władz publicznych. Jeżeli jakieś usługi są oferowane przez podmioty gospodarcze /przedsiębiorców/ i są powszechnie dostępne na rynku konsumentów, to w takim zakresie nie można powoływać się na użyteczność publiczną dla świadczenia tych usług bezpośrednio przez gminę, w formach organizacyjnych regulowanych prawem publicznym. Zadaniem Sądu nie jest określanie zakresu ani form pomocy, jakiej może lub powinna udzielić gmina pracownikom zwalnianym z pracy w sytuacji wysokiego bezrobocia w gminie. Jest to zagadnienie, które nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Obowiązków czy możliwości udzielanie takiej pomocy w takim zakresie nie można bowiem utożsamiać z prawem gminy do podejmowania działalności gospodarczej z powołaniem się na potrzeby użyteczności publicznej. Po rozpoznaniu skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 26 lipca 2000 r., (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Gminy S. z dnia 10 maja 2000 r., (...), w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie gospodarstwa pomocniczego przy Urzędzie Gminy S. - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem przedmiotowym, a w szczególności: - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zachowany został wymóg 30 dni od dnia przekazania Wojewodzie M. przedmiotowej uchwały przez Regionalną Izbę Obrachunkową, - art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż zakwestionowana uchwała Zarządu Gminy S. z dnia 10 maja 2000 r., (...), w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie gospodarstwa pomocniczego przy Urzędzie Gminy S. - przewidywała świadczenie usług produkcyjnych przez gospodarstwo pomocnicze, gdy działalność taką gmina może prowadzić wyłącznie w formie spółki prawa handlowego. Ponieważ Sąd uznał skargę Gminy S. za bezzasadną, więc oddalił ją wyrokiem: Art. 27. ust. 1. ustawy o NSA W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. art. 53 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym: Rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie zapada w formie wyroku: "Wyrok rozstrzyga sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia." Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.