II SA/Kr 217/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi G. L. i B. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Pismem z dnia 1 września 2008 r. G.L., zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 na działce siedliskowej nr 1 w D. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z nałożeniem przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. obowiązku przedłożenia takiego zaświadczenia w terminie 30 dni. Do pisma tego załączyła postanowienie Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w odległości 24,60 m od narożnika [...] budynku mieszkalnego na działce nr 1 w D. oraz w odległości 25,20 m od narożnika [...] cokołu pomnika. Pismem z dnia 9.09.2008 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawczynię, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia ma inwestor, gdyż na nim ciąży obowiązek nałożony przedłożonym postanowieniem PINB z dnia [...].08.2008 r.. Pismem z dnia 11 września 2008 r. z wnioskiem o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wystąpiła również współwłaścicielka działki i inwestor budowy B.L.-K. W dniu [...] października 2008 r. Wójt Gminy wydał dwa identyczne w swej treści postanowienia, stanowiące odpowiedź na złożone wnioski o wydanie zaświadczenia, kierując je osobno do G.L. i B.L.-K. . Na podstawie art. 219 w zw. z art. 123 § 1 i 2 kpa, organ odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy Pleśna Nr XVII/120/08 z dnia 6 marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 7 maja 2008 r., Nr 287, poz.1853) wynika, że część działki nr 1 , na której usytuowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] (tereny cmentarzy nieczynnych – wojennych poddanych ochronie konserwatorskiej) wyznaczonej wokół zabytkowego cmentarza wojennego nr [...] określonego w § 11 ust. 1 pkt 3 jako cmentarz zabytkowy. Organ odwołał się do postanowień zawartych w § 11 planu. W szczególności podał, że do obiektu ma zastosowanie § 11 ust. 3 pkt 2 lit. a) zgodnie z którym "zarówno w obrębie terenu na którym znajduje się obiekt zabytkowy, jak i w obrębie wyznaczonej wokół niego strefy ochrony konserwatorskiej, z zastrzeżeniem pkt 3 obowiązuje zakaz wprowadzania nowych inwestycji kubaturowych, z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 3 lit. a)". Uchwałą Nr XXI/153/08 Rady Gminy Pleśna z dnia 8 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 590 z dnia 12 września 2008 r., która weszła w życie w dniu 13 października 2008 r.) dokonano sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, wprowadzając w § 11 ust. 6 pkt 2 lit a) w miejsce błędnie użytego określenia "w ust. 1 pkt 1 i 2" prawidłowy zapis "ust. 2 pkt 1 i 2". Zgodnie z poprawionym brzmieniem ww. przepisu m.in. w strefie ochrony konserwatorskiej cmentarzy zabytkowych obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy. Zażalenia na wyżej opisane postanowienia, w jednym piśmie, złożyły B.L.-K. i G.L., . Wniosły o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania zaświadczenia wg stanu prawnego na dzień złożenia wniosku tj. 1 września 2008 r. Wskazały, że wydane postanowienia "są nie na temat, gdyż odnoszą się do stanu prawnego powstałego po kilku miesiącach od budowy budynku gospodarczego". Podniosły, że przedmiotowy cmentarz nie był i nie jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków, natomiast nie mają wiedzy, czy znajduje się w ewidencji zabytków prowadzonej przez Wójta Gminy. Pozostaje to jednak bez znaczenia, skoro fakt ten winien znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunek ten nie został spełniony, gdyż na dzień złożenia zawiadomienia o zamiarze budowy ([...] luty 2008 r.) i rozpoczęcia jego budowy (maj 2008 r.) Gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ten wszedł w życie dopiero w dniu 12 czerwca 2008 r. Zatem przedmiotowy cmentarz nie był w tym czasie objęty ochroną prawną. Jeśli więc nie było prawnej ochrony zabytku, to nie mogło być także jego strefy ochronnej. Zakwestionowały również zasadność powoływania się przez organ na treść § 11 ust. 6 pkt 1 a) mpzp. W dniu [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 kpa, dwa postanowienia. Pierwszym, wydanym do numeru [...], po rozpoznaniu zażalenia G.L. od postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] .10.2008 r. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Drugim, wydanym do numeru [...] , po rozpoznaniu zażalenia B.L.-K. od postanowienia Wójta Gminy z dnia [...].10.2008 r. – również utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu obydwu tych postanowień organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia, gdyż na podstawie aktualnego stanu prawnego przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej cmentarzy zabytkowych, gdzie zgodnie z § 11 ust. 6 pkt 2 lit. a obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Kolegium ustaliło, ze przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planu [...] – tj. tereny cmentarzy wojennych – nieczynnych, poddanych ochronie konserwatorskiej (§ 24), co do których obowiązują przepisy § 11 planu miejscowego. Działka skarżących graniczy z nieruchomością, na której zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz. W tej jej części, na której znajduje się przedmiotowy budynek obowiązują zapisy planu o symbolu [...]. Zdaniem organu odwoławczego zasadne było uwzględnienie aktualnego stanu prawnego. Przepis art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane odwołuje się do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że w związku ze stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie ze złożonym przez inwestora zgłoszeniem, organ nadzoru wszczął procedurę legalizacyjną. Zatem "postępowanie w sprawie zgłoszenia jest prowadzone niejako od początku" i zasadnym jest w takim przypadku stosownie aktualnych przepisów prawa miejscowego. Podnoszony przez odwołującą się zarzut, że obiekt nie podlega ochronie prawnej, gdyż nie jest wpisany do rejestru zabytków, jest bez znaczenia wobec zapisów planu. G.L. i B.L.-K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wskazując, że skarżą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] (wydane po rozpoznaniu zażalenia G.L. ). Podniosły w niej, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony wszedł w zakres problemu odrębnego postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K . Przedmiotem zażalenia do Kolegium było nie wydanie żądanego zaświadczenia wg stanu na dzień złożenia wniosku, a nie rozważenie jakiej ewentualnej treści winno być zaświadczenie. Gdyby przedstawione przez organy stanowisko było prawidłowe, oznaczałoby konieczność rozbiórki obiektów, które powstały wcześniej, a byłyby w sprzeczności z nowym miejscowym planem przestrzennego zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi B.L.-K. j i oddalenie skargi G.L. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił przy tym, że organ nadzoru budowlanego zobowiązując inwestora do przedstawienia zaświadczenia nie zastrzegł, iż ma ono obejmować stan prawny obowiązujący w dniu zgłoszenia przez inwestora budowy. Wniosek o odrzucenie skargi B.L.-K. , uzasadnił brakiem po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia, wydanego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem G.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Na wstępie stwierdzić należy, że prawidłowy jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zasadne było uwzględnienie przez organ I instancji aktualnego (na dzień wydania zaświadczenia) stanu prawnego. Przepisem prawa umożliwiającym ubieganie się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a, (zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa) jest przepis art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu, będącego podstawą prawną postanowienia PINB z dnia [...].08.2008 r. dołączonego do wniosku z dnia 1.09.2008 r. o wydanie zaświadczenia, jeżeli zachodzą warunki określone w tym przepisie organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten więc w sposób jednoznaczny stanowi o tym, że zaświadczenie o zgodności dotyczy obowiązującego w dacie wydawania zaświadczenia planu miejscowego. Dlatego też zarzuty skarżących, że istotna jest treść planu obowiązującego w dacie budowy obiektu, względnie w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia są niezasadne. Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art.1 kpa, sprawy wydawania zaświadczeń poddane są regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli tak, to również w sprawach tych znajduje zastosowanie zasada praworządności ustanowiona w art.6 kpa. Z zasady tej wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 16.05.2007 r. , sygn. I OSK 1080/06 , LEX nr 342503). Przepisami tymi będą tak przepisy ustaw, jak i przepisy prawa miejscowego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne wtedy zalegalizuje samowolę budowlaną, gdy stwierdzi zgodność budowy z planem miejscowym obowiązującym w dniu orzekania. Oczywistym jest zatem, że zaświadczenie o jakim mowa w art.49 b ust.2 Prawa budowlanego nie może dotyczyć stanu prawnego obowiązującego w dacie prowadzenia budowy lub w dacie wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Skoro postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści albo postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, to w sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego prawidłowym jest wydanie postanowienia odmownego. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy , z uwzględnieniem sprostowania dokonanego uchwałą z dnia 8.09.2008 r., zgodnie z § 11 ust.6 pkt 2 lit. a) planu, w strefach ochrony konserwatorskiej wyznaczonych wg ust.2 (czyli m.in. określonej w pkt 2) strefy ochrony konserwatorskiej cmentarzy zabytkowych) wprowadza się zakaz lokalizacji nowej zabudowy w strefach ochrony konserwatorskiej, o których mowa w ust.2 pkt 1 i 2. Ten ostatnio wymieniony przepis (§11 ust.2 pkt 1 i 2) stanowi o ustaleniu i wyznaczeniu granicami na rysunku planu strefy ochrony konserwatorskiej ważniejszych obiektów środowiska kulturowego Gminy P. , w tym określonej w punkcie 2) strefy ochrony konserwatorskiej cmentarzy zabytkowych. Powyższe zapisy ewidentnie wskazują na niezgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na marginesie dodać należy, że przedmiotowa budowa była również niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy przed jego sprostowaniem dokonanym uchwałą z dnia 8.09.2008 r. Zapisy planu brzmiały: - § 11 ust.1 - określa się w poniżej zamieszczonych tabelach i zaznacza na rysunku planu obiekty środowiska kulturowego Gminny P. W pkt 3) a) tego przepisu w tabeli wpisano : : Cmentarz wojenny nr [...] (oznaczony jako [...]) z I wojny światowej – założenie przestrzenne składające się z dwóch wyraźnie oddzielonych kwater oraz z monumentalnego obelisku, który był ufundowany przez cesarza Franciszka Józefa . - § 11 ust.2 pkt 2) - ustala się i wyznacza granicami na rysunku planu strefy ochrony konserwatorskiej ważniejszych obiektów środowiska kulturowego Gminy , w tym strefy ochrony konserwatorskiej cmentarzy zabytkowych. - § 11 ust.3 pkt 2) lit.a) – zakaz wprowadzania nowych inwestycji kubaturowych , z zastrzeżeniem pkt 3, zarówno w obrębie terenu na którym znajduje się obiekt zabytkowy jak i w obrębie wyznaczonej wokół niego strefy ochrony konserwatorskiej, z zastrzeżeniem ust.6 pkt 3 lit.a. Pierwsze zastrzeżenie (pkt 3) nie dotyczy cmentarzy. Drugie zastrzeżenie (ust.6 pkt 3 lit.a.) dopuszcza rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub odbudowę istniejących budynków w strefach ochrony konserwatorskiej, o których mowa w ust.2 pkt 1 i 2 , czyli m.in. w strefie ochrony konserwatorskiej cmentarzy zabytkowych. Ponieważ przedmiotowa budowa była budową nowego budynku, zastrzeżenie to jej nie dotyczyło. Oznacza to, że budowa przedmiotowego obiektu była sprzeczna z tekstem planu. Wreszcie, z urzędu (strony tego nie kwestionowały) kontroli należało poddać ustalenie organów II i I , że "przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planu [....] – tj. tereny cmentarzy wojennych – nieczynnych, poddanych ochronie konserwatorskiej". W związku z tym stwierdzić należy, że zgodnie z § 24 ust.1 tekstu planu, na rysunku planu wyznacza się tereny oznaczone podanymi w tym przepisie symbolami, m.n. " [...]. W myśl § 24 ust,2 planu ustala się przeznaczenie w/w terenów pod cmentarze, w tym, stosownie do punku 2 – tereny oznaczone symbolem literowym [...] – tereny cmentarzy nieczynnych – wojennych, poddanych ochronie konserwatorskiej. Tak więc, jak wynika z tego przepisu , a także z rysunku planu, symbolem [...] oznaczony jest teren samego cmentarza, a nie strefy ochronnej wokół niego. Tak więc w tej części uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jest wadliwe. Z zestawienia opisu symboli rysunku planu zawartych w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2008 r. , Nr 287, poz.1853 z rysunkiem planu opublikowanym w tym dzienniku oraz z § 11 ust.2 pkt 2) tekstu planu wynika, że wokół cmentarza zakreślono strefę ochronną, której granica przebiega przez południową część domu na działce nr 1 . Z kolei z uzasadnienia postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w odległości 24,60 m od narożnika [...] budynku mieszkalnego na działce nr 1 w D. oraz w odległości 25,20 m od narożnika [...] cokołu pomnika. Dlatego też stwierdzić należy, że przedmiotowy budynek został wybudowany w strefie ochrony konserwatorskiej cmentarza nieczynnego – wojennego, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]. Również skarżąca zaznaczając podczas rozprawy na rysunku planu znajdującego się na stronach opisanych na rozprawie literami [...] akt administracyjnych (po ich złożeniu) orientacyjne położenie przedmiotowego budynku, usytuowała go wewnątrz tej strefy. Wobec powyższego uznać należy, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Dodatkowo skarga wniesiona przez B.L.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] (wydane po rozpoznaniu zażalenia G.L. ) została oddalona z uwagi na brak interesu do jej wniesienia. Zaskarżone postanowienie nie dotyczyło bowiem tej skarżącej. Wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, skutkiem braku interesu prawnego po stronie skarżącej nie jest odrzucenie skargi a jej oddalenie. Wobec powyższego, na podstawie art.152 p.p.s.a. skargi, jako nieuzasadnione zostały oddalone.