II SA/Kr 219/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2008 r. sprawy ze skargi "[....] " Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz "[....]" Sp. z o.o. w K. kwotę 757/ siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Organ I instancji Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003r. Nr 80 , poz. 717 z póź.zm) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź.zm) oraz § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U nr 164, poz. 1588) - po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 marca 2006r. Spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...] –odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: ,,Budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi na działkach oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] z możliwością usytuowania w granicach nieruchomości [...], [...], [...] obr. [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną i drogową na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ulic [...], [...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wymaga przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie: 1. Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2006r. nr [...] uzgadniające w zakresie melioracji wodnych, 2. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej i układu drogowego, 3. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej i geologii, 4. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] w zakresie terenów objętych ochroną konserwatorską. Dodatkowo podniesiono, że planowana inwestycja dotyczy budowy obiektu mieszkalno-usługowego dziewięciokondygnacyjnego z dominantą siedemnastokondygnacyjną o wysokości około 54 metrów wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na terenie położonym w rejonie ulic [...], [...] i [...] i w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Wnioskowany teren inwestycji położony jest wyraźnie przed linią określającą przestrzennie istniejącą zabudowę i wchodzi w skład terenów zielonych rozciągających się wzdłuż linii brzegowej rzeki [...]. Proponowana intensywność zabudowy wnioskowanego terenu wyrażająca się we wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu przekracza znacznie ponad 50% powierzchni tego terenu i jest dwukrotnie wyższa od wartości średniej, typowej dla obszaru (ok.25%) i wyższa niż maksymalna wartość tego wskaźnika w analizowanym obszarze. Ocena gabarytu planowanego zamierzenia pozwala stwierdzić, że inwestycja w przedstawionym kształcie przekracza znacznie gabaryty istniejącej w sąsiedztwie zabudowy a projektowany budynek stanowiłby dominantę przestrzenną nieposiadającą odpowiednika w bliższym i dalszym otoczeniu. W uzasadnieniu decyzji, wskazano również, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i ochrony przyrody a to art. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004r. i 14 sierpnia 2001r. w sprawie określenia rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie. Podniesiono także, że negatywna ocena projektu lokalizacji inwestycji na działkach objętych wnioskiem, wskazuje jednocześnie na kolizję z projektowaną budową ulicy [...] i skrzyżowania ulic [...], [...] z projektowaną [...] (zadanie gminne przewidziane do realizacji w latach 2006-2008) W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu 23 czerwca 2006r. inwestor przedłożył pismo w którym przekazał swoje stanowisko w sprawie określonych prawem wymagań formalnych związanych z postępowaniem administracyjnym w sprawie oraz dokonał oceny prawnej zebranego materiału dowodowego. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez ustalenie przez organ II instancji warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając : - naruszenie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy bez wskazania jakiegokolwiek wskazania z jakich przyczyn i które warunki nie zostały spełnione, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez wykorzystanie analizy poza granicami działki objętej wnioskiem, podczas gdy analiza ta służy jedynie określeniu funkcji i cech zabudowy, naruszenia art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak szczegółowej analizy materiału dowodowego, bezpodstawne przyjęcie prymatu rzekomego interesu publicznego polegającego na jednostronnym uwzględnieniu wyłącznie potencjalnych interesów związanych z ochroną przyrody i pominięciu uzasadnionych interesów skarżącego, naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zamieszczenie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, brak wyjaśnienia podatny prawnej decyzji. W uzasadnieniu odwołania, podniesiono, że opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta mają charakter niewiążących opinii wewnętrznych i jako materiał pomocniczy będą weryfikowane w dalszym toku postępowania, gdyż podmiot ten nie jest umocowany do dokonywania uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą przekazania wniosku do zaopiniowania Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków jest studium obszaru objętego nadzorem archeologicznym. Ponadto park rzeczny nie stanowi formy ochrony przyrody w związku z tym sąsiedztwo planowanej inwestycji z Parkiem Rzecznym [...] nie może mieć wpływu na treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Co do rozwiązań komunikacyjnych nie wskazano potencjalnego rozwiązania komunikacyjnego, które mogłoby obsługiwać planowaną inwestycję do czasu realizacji zadania gminnego. Odwołujący się podniósł także, iż sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie. Do odwołania załączono analizę urbanistyczno-architektoniczną opracowaną przez R. K. oraz analizę widokowo-krajobrazową opracowaną przez biegłego w zakresie przyrody Z. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...].2006r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000r. Nr 98,poz. 1071 z późn. zm.) art.59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U nr 164, poz. 1588) – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń i dlatego ustalenia te jak również ich ocena oraz wnioski z nich wyciągnięte organ II instancji przyjmuje za własne. W odwołaniu skoncentrowano się na pretensjach i oczekiwaniach związanych z inwestowaną działką tracąc z pola widzenia, iż na gruncie obowiązującej ustawy decyzyjne ustalenie warunków zabudowy jest wyjątkiem od zasady, jaką powinno być ich określanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa czyli uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać zabudowie już istniejącej w zakresie jej charakterystyki urbanistycznej czyli kontynuacji funkcji, parametrów cech, wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu itd. Strona odwołująca się kontestuje tę zasadę twierdząc, że lokalizacja budynku molocha z dominantą siedemnastokondygnacyjną na terenie w zasadzie dziewiczym (zaniedbanym) nie spowoduje ani zakłócenia dotychczasowego układu urbanistycznego ani zakłócenia wnętrza urbanistycznego określającego obszar zielony doliny rzeki [...]. Co się zaś tyczy naruszenia art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, ta szeroka polemika odwołującego się podważa zasadność jego własnych twierdzeń w tym zakresie. Skargę do Sądu złożyła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu wg norm prawem przepisanych, zarzucając : - naruszenie art. 15 w zw. z art.138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, w wyniku czego utrzymano wadliwą decyzję organu I instancji, - naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezamieszczenie w decyzji faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z tym przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy nie ustosunkował się merytorycznie do żadnego z podniesionych zarzutów przez skarżącego ograniczając się jedynie do powtórzenia wniosków decyzji Prezydenta. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut niemożliwości kontroli decyzji związku z wadliwością uzasadnienia decyzji. Treść decyzji nie pozwala skarżącej na możliwość obrony jej praw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało wymogów ustanowionych w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał w sposób kompletny motywów rozstrzygnięcia, brak jest także dokładności wywodów, które w całości opierają się na ustaleniach organu I instancji. Organ nie podał przyczyn dla których odmówił mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez skarżącą tj. analizie urbanistyczno-architektonicznej urbanisty R. K. i analizie widokowo-urbanistycznej Z. M. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty przywołane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art.3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, a także zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy oraz przebieg postępowania przed organami administracji publicznej - skargę uznać należy za uzasadnioną. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej znajdującą rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona ma nastąpić wedle treści art. 80 k.p.a. na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś wedle art. 107 § 3 k.p.a. ma to znaleźć odbicie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów jest ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Dokonując swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej winien mieć na uwadze, że czynność ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji, a także ewentualne wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności (art. 107 § 3). Innymi słowy, jeżeli organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. Kontrola przedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzić musi do wniosku, iż zaskarżona decyzja nie spełnia dyspozycji powołanych przepisów. W szczególności z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że organ nie odniósł się w ogóle do zawnioskowanych na etapie odwołania przez inwestora jako dowodów ekspertyz sporządzonych na jego zlecenie przez mgr inż. arch. R. K. i dr hab. inż. arch. Z. M. Pierwsza z nich dotyczyła analizy urbanistyczno - architektonicznej obszaru wokół terenu planowanej inwestycji, zaś druga szczegółowych uwarunkowań krajobrazowych możliwości zabudowy. Wymowa obu tych ekspertyz w swej warstwie merytorycznej nie komponuje z dowodami, których ocena legła u podstaw dokonanych w sprawie ustaleń i podjętych rozstrzygnięć, zwłaszcza zaś z analizą urbanistyczno - architektoniczną opracowaną przez inżyniera architekta A. B. – M.; wszak wnioski i konkluzje wynikające z owych ekspertyz dotyczą okoliczności kluczowych dla wyniku sprawy. Już to skutkować musi przyjęciem naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art.75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być opinie biegłych. Opisane naruszenie przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, obligowało zatem Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego tak decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, choć temu ostatniemu nie były znane powołane wyżej dowody. Niezbędne jest bowiem - co organy winny uczynić podczas rozpatrywania sprawy ponownie - dokonanie wnikliwej i swobodnej, ale znajdującej pełne oparcie w całym materiale dowodowym - oceny realizacji przesłanek wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne w tej materii mogą być podstawą stanowczych konkluzji. W zaistniałej sytuacji bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem merytoryczna weryfikacja ich zasadności byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby nie budził zastrzeżeń sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i będące jego wynikiem ustalenia faktyczne. Zauważyć jednak należy, że sposób redakcji art.60 ust.1 w zw. z art.53 ust.4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także charakter uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., które w odróżnieniu od opinii wiążą organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy - wyraźnie wskazują, że zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji - nie zaś wniosek inwestora. Stąd też Sąd prezentuje pogląd iż uzgodnieniu powinien podlegać projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami. Na koniec podnieść należy, iż w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału (nie zostali nawet skutecznie zawiadomieni o wszczęciu postępowania) współwłaściciele nieruchomości objętej planowana inwestycję w zakresie infrastruktury technicznej: "A." Spółka z o.o. i R. K. (prawdopodobnie omyłkowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania C. K. i do niego kierowano decyzje administracyjne). Gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. (wyrok NSA z 19.06.1998r., sygn. akt I SA/Lu 652/97). Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 "b" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.