II SA/Kr 219/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 20 listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 lipca 2008 r. (.....) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2006 r., nr 156, poz 1118 ze zm.) Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę budynku motelu - restauracji na działce ewid. Nr [....] położonej w G. , gmina K. na rzecz W.C. oraz Z.G. Decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r. Starosta W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją. Stwierdził Starosta, że wniosek o wznowienie J.S. złożył w dniu [....] października 2009 r., ale, pomimo wezwania, nie wykazał, że uczynił to w ustawowym terminie. Na skutek odwołania J.S. decyzją z dnia 30 kwietnia 2009 r. Wojewoda [....] decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2009 r. uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wnioskiem z dnia [....] czerwca 2009 r. J.S. l wystąpił do Starosty W. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 9 lipca 2008 r. o pozwoleniu na rozbudowę. We wniosku tym J.S. podał m. in., że w dniu [....] października 2008 r. złożył już jeden wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji, jednak nie było żadnej reakcji ze strony organu administracji. Podał też, że " 13 listopada 2008 r. Wojewoda wydał postanowienie znak [....] w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 9 lipca 2008 r. na podstawie art. 152 § 1 do dnia dzisiejszego bez odpowiedzi tego organu". Postanowieniem dnia 19 czerwca 2009 r. (.....) na podstawie art. 152 §1 kpa Starosta W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 9 lipca 2008 r. W lakonicznym uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że "materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji". Instytucja wstrzymania wykonania decyzji traktowana musi być jako środek ostateczny stosowany w oparciu o konkretny materiał dowodowy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2311/96). W związku z tym nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji opierając się jedynie na twierdzeniach wnioskodawcy. Na powyższe postanowienie J.S. złożył zażalenie do Wojewody [....] . Podał, że dnia [....] 2008 r. zostało wydane "następne pozwolenie na rozbudowę samowoli budowlanej na działce [....] ." Pozwolenie z dnia [....] 2001 r. zostało bowiem uchylone decyzją Wojewody [....] z dnia 10 listopada 2006 r. Decyzja ta była konsekwencją wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 7 kwietnia.2005 r. (sygn. akt II SA/Kr 1401/04). Postanowieniem z dnia 20 listopada 2009 r. (....) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że "postępowanie wznowiono w dniu [....] czerwca 2009 r. (tak wynika z informacji telefonicznej uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w W. z dniu 20 listopada 2009 r.), zatem odmowę wstrzymania wykonania decyzji postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r. należy uznać za słuszną i zgodną z prawem". Wojewoda [....] dodał, że na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podał, że w dniu 9 lipca 2008 r. zostało wydane pozwolenie na rozbudowę inwestycji: motelu z restauracją na działce nr [....] w sąsiedztwie budynku mieszkalnego skarżącego i zabudowań gospodarczych. Poprzednie pozwolenie zostało uchylone na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Kr 1401/04). Skarżący powtórzył, że [....] Urząd Wojewódzki prowadził postępowanie 15 miesięcy, "układając sobie postępowanie". Wyjaśnił, że złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 lipca 2001 r. oraz przytoczył rozstrzygnięcia organów administracji związane z przedmiotowym postępowaniem jak również rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. J.S. podniósł, że niesłusznie został pominięty jako strona postępowania administracyjnego przy wydawaniu kolejnego pozwolenia na budowę i dodał, że już [....] października 2008 r. złożył wniosek w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 9 lipca 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że treść skargi nie zawiera zarzutów i argumentacji w przedmiocie podjętego przez organy I i II instancji rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Powyższa uwaga ma w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie wobec faktu, ze zarzuty skargi sformułowane zostały mało precyzyjnie i w dodatku w nawiązaniu do stanu faktycznego, który w uzasadnieniach postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 9 lipca 2008 r. nie został ujawniony, a w przedstawionych aktach administracyjnych brak jest istotnych dokumentów. Weryfikacja zaskarżonego aktu musi więc odbywać się w ramach uprawnień określonych przepisem art. 134 ppsa tj. w granicach sprawy, a nie w granicach zarzutów skargi. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 152 § 1 kpa, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ zatem, wydając takie postanowienia, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania. Weryfikacja oceny dokonanej przez organ nie jest zaś możliwa wtedy, kiedy nie są znane przesłanki, jakimi organ się kierował. To właśnie dlatego, że wynik postępowania (wpadkowego) zainicjowanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji jest zależny od oceny organu, a nie od spełnienia konkretnych, nazwanych przesłanek, organ winien szczególnie starannie swą ocenę uzasadnić w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem uzasadnienia postanowień organów w rozpatrywanej sprawie, oprócz stwierdzenia, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, żadnych ustaleń i żadnej analizy nie zawierają. Nie wiadomo więc dlaczego uznaje się, że nie ma prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, zwłaszcza w sytuacji, kiedy wskutek wznowienia postępowania uchylona została decyzja (z 2001 r.) o pozwoleniu na budowę obiektu, który obecnie ma być rozbudowany. Tego, istotnego przecież faktu, organy w ogóle nie ujawniły w swych rozstrzygnięciach, ani się do niego nie odniosły. Nie wiadomo też dlaczego organy uznały za zbędne wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności, że w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 9 lipca 2008 r. miało już być w dniu 13 listopada 2008 r. wydane przez Wojewodę postanowienie, oraz że wniosek o wstrzymanie był złożony przez skarżącego po raz pierwszy w dniu 12 października 2008 r. Takiego wniosku w aktach sprawy nie ma, ale co istotniejsze – nie ma też pochodzącego z tej samej daty wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, którego dotyczą rozstrzygnięcia. Nie ma też postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 30 czerwca 2009 r., którego istnienie ustalone zostało na podstawie rozmowy telefonicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że mnogość postępowań inicjowanych przez skarżącego i konieczność kompletowania w każdym z nich odpowiednich akt nie usprawiedliwia rozstrzygania choćby kwestii "wpadkowych" bez należytych ustaleń, bez istotnych dokumentów i praktycznie bez żadnej analizy. W opisanej sytuacji sprawę wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 kpa uznać należy za niewyjaśnioną co do istoty. W należytym wyjaśnieniu przesłanek wymienionego przepisu Sąd nie może zastąpić organu, choćby nawet uzupełnienie akt o niektóre dokumenty było możliwe. Zaskarżone i poprzedzające postanowienia wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa i jako takie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ppsa podlegają uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w przepisu.