II SA/Kr 22/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] maja 2007 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 2 kpa umorzył -z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte 20. 08. 2002 r. na wniosek J.G. w sprawie "posadowienia budynku gospodarczego, lokalizacja O. , ul. [...]" z uwagi na brak przymiotu strony postępowania administracyjnego. Organ l instancji w uzasadnieniu wskazał, że 20 sierpnia 2002 r. na wniosek J.G. wszczęte zostało przez organ l instancji postępowanie administracyjne z zakresu ustawy Prawo budowlane w sprawie "posadowienia budynku gospodarczego, lokalizacja O. , ul. [...], inwestor - S.J. ". Organ l instancji wskazał, że działka o nr 1 , której współwłaścicielem jest J.G. oddalona jest od przedmiotowego budynku gospodarczego, którego budowa nie jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - o około 170 m - mierząc w linii prostej od północnej jej granicy. Nadto organ wskazał, że działka nr 1 nie sąsiaduje z działką nr 2 , na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy. Wnioskodawca nie jest zatem właścicielem nieruchomości, która znajdowałaby się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której zrealizowana została przedmiotowa inwestycja oraz w strefie oddziaływania tej inwestycji. Ponadto inwestycja ta nie wpływa bezpośrednio na sferę prawną wnioskodawcy. Uprawnionym jest więc stwierdzenie, że J.G. nie może być stroną postępowania ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., ani w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym organ l instancji wskazał, że jeżeli w trakcie wszczętego na wniosek określonego podmiotu postępowania, okaże się, że podmiot ten nie posiada przymiotu strony, postępowanie wszczęte z wniosku tego podmiotu umarza się. Nadto poinformował, że rozważy celowość wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego z zakresu ustawy Prawo budowlane w sprawie wyżej opisanej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.G. , który wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa przysługuje mu status strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jakkolwiek jego działka nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której posadowiony jest nielegalnie wybudowany budynek gospodarczy. Zrealizowana inwestycja narusza bowiem jego prawo własności utrudniając mu dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] września 2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Norma prawna zawarta w w/w przepisie wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie administracyjne może zostać zainicjowane przez podmiot posiadający do tego legitymację prawną, która z kolei wynika z postanowień art. 28 kpa. Zatem wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996 r., s. 304). Powyższe znajduje również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.05.2001 r., sygn. akt IV SA 599/99 (LEX nr 54727), w którym w tezie drugiej wyroku sąd wskazał: "Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji Z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania". W związku z tym organ administracji publicznej w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W przedmiotowym przypadku organ I instancji umorzył skarżoną decyzją prowadzone przez siebie postępowanie uznając, iż J.G. nie może być uznany za stronę w postępowaniu w sprawie budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce ewid. nr 2 w O. przy ul. [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia przez S.J. . Jak bowiem ustalił organ l instancji w toku prowadzonego postępowania J.G. jest współwłaścicielem działki nr 1 która jest oddalona od przedmiotowego budynku gospodarczego o około 170 m - mierząc w linii prostej od północnej granicy, tym samym wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości, która znajdowałaby się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Organ l instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, iż brak jest przepisu, który dawałby J.G. uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a w szczególności nie mają zastosowania przepisy o obszarze oddziaływania obiektu z art. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego wyżej wskazane ustalenia dokonane przez organ l instancji, o tym czy J.G. przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej są błędne. Należy zauważyć, iż w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej, a do rozpatrzenia których właściwym jest organ nadzoru budowlanego, nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W celu potwierdzenia powyższego zasadnym jest przytoczenie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7. 02. 2006 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1238/05, który brzmi: "w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 roku Prawo budowlane (...) Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest w oparciu o przepis art. 28 kpa. Zaznaczyć jednak należy, iż osoba, która twierdzi, że przysługuje jej status strony winna wskazać konkretny przepis prawa stanowiący podstawę jej żądań. Jeśli takiego przepisu nie ma, to osoba ta ma interes faktyczny we wszczęciu postępowania, a nie interes prawny". Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem o tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje, że organ l instancji na oględzinach powziął wiadomość na podstawie przedłożonych dokumentów, że dla działek o nr 2, 3 , 1 i 4 wpisana jest służebność przejazdu i przechodu. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że J.G. jest właścicielem działki o nr 1 . Ponadto w aktach sprawy znajdują się kserokopie potwierdzone przez organ I instancji za zgodność z uwierzytelnioną kserokopią: 1. odpis z księgi wieczystej nr [...] potwierdzający, że dla działki nr 1 ustanowiona jest służebność przez działkę, na której znajduje się sporny obiekt oraz 2. mapa projektu podziału nieruchomości sporządzonej [...].1997r. przez geodetę. Z powyższych dowodów w sprawie wynika, że do działki 1 , której jest właścicielem J.G. można dojechać pasem drogi służebnej przez działkę Inwestora, a sporny obiekt znajduje się w pobliżu tej drogi. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie organu odwoławczego sprawa wymagała ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, który winien - mając na uwadze treść wyżej zacytowanego wyroku WSA z dnia 7 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1238/05 - rozważyć możliwość przyznania przymiotu strony J.G. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W.J. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył również przepisy postępowania art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tej decyzji. W szczególności należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wprowadzając z dniem 11 lipca 2003 r. przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, chciał zawęzić krąg uczestników postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, tak aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny. Temu samemu celowi służyło wprowadzenie art. 28 ust. 3, stanowiącego wyłączenie art. 31 kpa oraz art. 59 ust. 7, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (por. wyrok NSA z 14.12.2006 r., II OSK 75/06, niepubl.). Należy zatem stwierdzić, że art. 28 ust. 2 ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym czy danej osobie przysługuje status strony postępowania należy rozstrzygać na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 2.07.2006 r., sygn akt VII SA/Wa 1238/05, niepubl.). W przedmiotowej sprawie organ l instancji wszczął postępowanie na wniosek J.G. z zakresu ustawy Prawo budowlane w sprawie "posadowienia budynku gospodarczego, lokalizacja O. , ul. [...], inwestor - S.J. ". Organ l instancji wskazał, że działka o nr 1 , której współwłaścicielem jest J.G. , nie graniczy z działką inwestora oznaczoną nr 2 i jest oddalona od przedmiotowego budynku gospodarczego o około 170 m - mierząc w linii prostej od północnej jej granicy. Dlatego też w ocenie organu l instancji wnioskodawca J.G., nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu dlatego też organ l instancji umorzył postępowania administracyjne w tym przedmiocie. Stanowisko organu l instancji uznać należy za wadliwe. W szczególności - jak już zostało wskazane powyżej - przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących samowoli budowlanych należy oceniać zgodnie z teścia art. 28 kpa, a nie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Istotne zastrzeżenia budzi także sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W tym miejscu należy podkreślić, ze zgodnie z dyspozycją art. 7 kpa w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadę prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie w dyspozycji art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego wnioskodawca J.G. , jest właścicielem działki nr 1 a dla działek o nr 2 , 3 , 1 i 4 wpisana jest służebność przejazdu i przechodu, co wynika z przedłożonych w aktach sprawy: 1) uwierzytelnionej kserokopii odpisu z księgi wieczystej nr [...] potwierdzającej, że dla działki nr 1 ustanowiona jest służebność przez działkę, na której znajduje się sporny obiekt oraz 2) mapy projektu podziału nieruchomości sporządzonej [...].1997 r. przez geodetę. W sprawie nie wyjaśniono natomiast w jakiej odległości od przedmiotowego budynku gospodarczego posadowionego na dz. nr 2 przebiega szlak służebny ustanowiony m. in. także na rzecz działki nr 1 . W przedłożonych aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin działki nr 2 i znajdującego się na nim budynku jednak w treści protokołu brak takich ustaleń, natomiast przedłożony w aktach szkic działki nr 2 sporządzony został ołówkiem i nie posiada żadnego podpisu lub pieczęci. A zatem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wyjaśniono czy zrealizowany samowolnie na działce 2 budynek gospodarczy, względnie połączony z nim garaż mogą utrudniać J.G. korzystanie ze służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr 2 co ma istotne znaczenie dla ustalenia czy J.G. posiada interes prawny w sprawie dotyczącej "posadowienia budynku gospodarczego, lokalizacja O. , ul. [...], inwestor - Pan S.J. ". Dlatego też organ l instancji winien był w pierwszej kolejności ustalić, czy J.G. posiada status strony postępowania administracyjnego w oparciu o art. 28 kpa, a następnie - w sytuacji ewentualnega ustalenia, że J.G. nie przysługuje status strony w niniejszej sprawie - rozważyć czy nie powinien wszcząć postępowania w tym przedmiocie z urzędu. Jeśli bowiem skarga pochodzi od innej osoby niż strona postępowania, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu (o ile organ uzna, że są do tego podstawy), chyba że przepisy prawa wymagają wniosku strony (art. 233 k.p.a.). W ocenie Sądu organ administracji publicznej II instancji prawidłowo uznał, że wydanie decyzji w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, stąd też na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.