II SA/Kr 221/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo Budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zmianami) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał roboty budowlane przy realizacji płyty do składowania [...] wraz ze zbiornikiem na [...] nr działce nr 1 w miejscowości R. gmina L., prowadzone przez inwestora K. D. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji wskazał, że na wniosek A. P. wszczął postępowanie w sprawie budowy płyty [...] wraz ze zbiornikiem na [...] na dz. nr 1 w Miejscowości R. gm. L.. W trakcie kontroli przeprowadzonej na spornej działce w dniu [...] lipca 2005 r. i [...] września 2005 r. organ l instancji ustalił stan zaawansowania robót stwierdzając, że wykonana jest płyta do składowania [...] o wym. 3,50 x 5,40 m w konstrukcji żelbetowej, obudowana ścianami betonowymi na wysokość 1,10 m ponad poziom przyległego terenu. Pod płytą wykonany jest żelbetowy zbiornik na [...] o głębokości 1,65 m z pokrywą i włazem. Ponadto podczas kontroli stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach oraz w zgłoszeniu robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Odstępstwa dokonane w trakcie realizacji polegają na zmianie lokalizacji płyty - budowana jest w sposób naruszający warunki techniczne w zakresie odległości płyt [...] w stosunku do otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Po rozpoznaniu zażalenia K. D. postanowieniem z [...] lutego 2006 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższe postanowienie w całości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" prawa budowlanego budowa płyt do składowania [...] oraz szczelnych zbiorników na [...] lub [...] o pojemności do 25 m3 nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał wymaganego tymi przepisami zgłoszenia, jednakże w trakcie realizacji robót zmienił lokalizację przedmiotowych obiektów. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje przypadku odstępstw od dokonanego zgłoszenia. Wykonanie przedmiotowych obiektów w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem (zmiana lokalizacji) powoduje konieczność weryfikacji wykonanych robót pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi do ustawy Prawo budowane, a w szczególności kontroli zachowania minimalnych odległości od zabudowań sąsiednich oraz granic działki. Niezgodność z dokonanym zgłoszeniem polegająca zmianie lokalizacji obiektu powoduje konieczność uznania, iż obiekt został zrealizowany samowolnie bez wymaganego zgłoszenia i jako taki podlega trybowi określonemu w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał inwestorowi K. D. rozebranie zbiornika na [...] wraz z płytą [...] o wymiarach 5,40 x 3,50 m zlokalizowanych na dz. nr 1 w R. gm. L.. Jako podstawę prawną decyzji organ l instancji wskazał art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego przy zastosowaniu art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powtórzył ustalenia faktyczne dotyczące dokonania zgłoszenia robót budowlanych oraz dotyczące wykonania płyty [...] i zbiornika na [...] niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Organ l instancji ustalił też, że wykonane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Dokonując oceny tak ustalonego stanu faktycznego wskazano, że zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, zawartymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r., w niniejszej sprawie należy zastosować przepis art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu organ nadzoru budowlanego może odstąpić od nakazu rozbiórki tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz gdy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie spełnia wymagań techniczno -budowlanych. Stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132 poz. 877) odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych, powinna wynosić od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich 15 m oraz od granicy działki sąsiedniej 4 m. Natomiast zgodne z § 6 ust. 4 odległość płyt [...] powinna wynosić: od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich - co najmniej 30 m oraz od granicy działki sąsiedniej - co najmniej 4 m. Warunki te w przypadku przedmiotowych obiektów nie zostały spełnione. Zbiornik na [...] zlokalizowany jest w odległości 2 m od granicy z działką nr 1. To samo dotyczy płyty do składowania [...], która usytuowana jest na konstrukcji zbiornika. Płyta do składowania [...] powinna być usytuowana w odległości 30 m od otworów okiennych i drzwiowych budynków przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Natomiast przedmiotowa płyta zlokalizowana jest w odległości 23,10 m od okien budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr 2 oraz w odległości 27,80 m od okien mieszkalnych budynku zlokalizowanego na dz. nr 3. W tej sytuacji niezbędne jest nakazanie rozbiórki zbiornika na [...] i płyty [...]. Odnosząc się do uwag inwestora organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że nie mają znaczenia przyczyny dla których inwestor odstąpił od realizowania obiektu zgodnie z warunkami technicznymi. Odstępstwo od tych warunków jest możliwe jedynie po wyrażeniu zgody właściwego organu i po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane. Procedurę tą reguluje art. 9 prawa budowlanego, przy czym taką zgodę należy uzyskać przed rozpoczęciem prac. Fakt, iż według oceny inwestora nie może on zlokalizować obiektu na działce zgodnie z warunkami technicznym nie oznacza, że może on ten obiekt wybudować naruszając te warunki. Od powyższej decyzji odwołał się K. D. wskazując, że jego działanie miało poprawić, a nie pogorszyć sytuację i zmniejszyć uciążliwość dla sąsiadów. Stara [...] była zlokalizowana bliżej budynku A. P. o ok. 4 m, a większe odsunięcie płyty od granic działki nie było możliwe ze względu na warunki gruntowe oraz wielkość działki. Ponadto skarżący wskazał, że rozbiórka [...] spowoduje konieczność likwidacji hodowli, a w konsekwencji zaprzestanie produkcji i likwidację gospodarstwa. K. D. podkreślił, że działał w dobrej wierze, nie był świadomy, że łamie przepisy, a dodatkowo zamierza wystąpić do Ministerstwa Rolnictwa o wyrażenie zgody na odstąpienie od wymagań techniczno - budowlanych. Zobowiązał się również dokonać wszelkich czynności, by zmniejszyć uciążliwość obiektu dla sąsiadów, a w szczególności wykonać pas ochronny zieleni małej i wysokiej i ewentualne zadaszenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 3 grudnia 2008 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu l instancji oraz wydanej decyzji i stwierdził, że organ l instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa budowlanego oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie zastosowano tryb przewidziany w art. 49b prawa budowlanego przyjmując, że niezgodność wykonanych faktycznie robót ze zgłoszonymi polegająca na budowie w innymi miejscu niż wskazano w zgłoszeniu oznacza, że obiekt został zrealizowany samowolnie bez wymaganego zgłoszenia. Legalizacja objętych tym przepisem obiektów budowlanych uzależniona jest od zgodności inwestycji z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz od zgodności z warunkami technicznymi określonymi dla tego rodzaju obiektów - w tym przypadku przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w rozporządzeniu z dnia 7 października 1997 r. Organ l instancji prawidłowo ustalił, że usytuowanie inwestycji jest niezgodne z warunkami określonymi w § 6 ust. 3 i ust. 4 wymienionego rozporządzenia i w konsekwencji prawidłowo orzekł o rozbiórce obiektu. Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji l instancji, iż przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, co wyklucza możliwość dopuszczenia przez organy nadzoru budowlanego lokalizacji obiektu budowlanego niezgodnej z tymi warunkami, nawet w przypadku woli inwestora poczynienia kroków, mających jego zdaniem zmniejszyć uciążliwość obiektu dla otoczenia. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. D. powtarzając argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu. W szczególności skarżący wskazał, że celem budowy nowej płyty [...] była poprawa warunków sanitarnych, a roboty budowlane poprzedził dokonaniem zgłoszenia zgodnie z przepisami. Po rozpoczęciu robót okazało się, że ich lokalizacja zgodnie ze zgłoszeniem nie jest możliwa, bowiem natrafiono w tym miejscu na dren melioracyjny oraz pozostałości po wypałami cegieł prowadzonej przez rodziców skarżącego w latach pięćdziesiątych XX w. Wówczas skarżący telefonicznie powiadomił o tym fakcie pracowników Starostwa Powiatowego w B. O konieczności zachowania odległości 30 m od okien sąsiada K. D. dowiedział się dopiero w czasie wizji lokalnej w dniu [...] lipca 2006 r. Od Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w B. dowiedział się, że zaistniała sytuacja powstała z powodu niedopatrzenia urzędnika. Skarżący powtórzył również, że rozbiórka płyty doprowadzi do konieczności likwidacji gospodarstwa, a w konsekwencji do utraty możliwości utrzymania jego i rodziny. Podkreślił, że w całym postępowaniu starał się przestrzegać przepisów i zmierzał do poprawy sytuacji sanitarnej i zmniejszenia uciążliwości dla środowiska naturalnego i sąsiadów. Skarżący zwrócił się do Starosty o wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o zezwolenie na odstąpienie od warunków techniczno - budowlanych, jednak otrzymał odpowiedź negatywną ze względu na fakt, że wniosek taki winien być złożony przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wcześniej żaden urzędnik o takiej konieczności go nie pouczał. K. D. ponownie zobowiązał się do wykonania wszelkich czynności zmierzających do zmniejszenia uciążliwości inwestycji dla sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy zbiornik został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia, a jego legalizacja nie jest możliwa ze względu na sprzeczność z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skarżącego nie mogą odnieść skutku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie oraz właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, a postępowanie toczyło się zgodnie z przepisami o charakterze procesowym. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt dokonania przez K. D. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających m. in. na wykonaniu szczelnego zbiornika na [...] wraz z płytą [...] i fakt przyjęcia tego zgłoszenia przez organ administracji architektoniczne - budowlanej bez sprzeciwu. Bezsporne jest również, że wykonując płytę do składowania [...] o wymiarach 3,50 x 5,40 m w konstrukcji żelbetowej, obudowaną ścianami betonowymi na wysokość 1,10 m wraz ze zbiornikiem na [...] skarżący zmienił lokalizację przedmiotowego obiektu w stosunku do dokonanego zgłoszenia. Obiekt ten zlokalizowany jest w odległości 2 m od granicy z działką nr 4, w odległości 23,10 m od okien budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 2 i w odległości 27,80 m od okien mieszkalnych budynku zlokalizowanego na działce nr 3, a więc niezgodnie z warunkami technicznymi określonymi dla tego rodzaju obiektów przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w rozporządzeniu z dnia 7 października 1997 r. (Dz. U. Nr 132 poz. 877). Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że lokalizacja obiektu budowlanego niezgodnie z dokonanym wcześniej zgłoszeniem faktycznie oznacza prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, co realizuje hipotezę art. 49b prawa budowlanego. Słusznie również uznano, że niezgodność wykonanych robót z przepisami techniczno - budowlanymi wyklucza możliwość legalizacji obiektu i powoduje konieczność wydania nakazu rozbiórki. Dla takiego rozstrzygnięcia me mają znaczenia argumenty podnoszone przez K. D., w szczególności fakt działania w przeświadczeniu zgodności budowy z przepisami prawa i dochowania w tym względzie należytej staranności, zmniejszenie wskutek wybudowania zbiornika uciążliwości dla środowiska naturalnego oraz dla sąsiadów w porównaniu ze stanem wcześniejszym, czy gotowość podjęcia wszelkich działań celem zminimalizowania uciążliwości obiektu. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego nie ma znaczenia z jakiego powodu i z czyjej winy doszło do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, nie można również odstąpić od nakazu rozbiórki ze względu na brak możliwości innej lokalizacji obiektu oraz przewidywany skutek rozbiórki, którym ma być zdaniem skarżącego likwidacja przez niego gospodarstwa rolnego. Przepisy prawa budowlanego zastosowane w niniejszej sprawie mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki ze względu na zasady współżycia społecznego lub inne czynniki społeczne. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wniósł o jego zawieszenie "i skorzystanie z możliwości odwołania ostatecznego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W." (k. 25). Do wniosku skarżący dołączył pismo Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 lutego 2009 r. znak [...] (k. 26), w którym poinformowano go, że Ministerstwo wystąpiło do Starostwa Powiatowego w B. oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z prośbą o przesłanie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Starostwo powiadomiło, że przesłanie akt nie jest możliwe, bowiem zostały one przekazane do Urzędu Wojewódzkiego, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o przesłaniu akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z uwagi na to Ministerstwo poinformowało skarżącego, że nie może podjąć dalszych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Ponadto wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonuje zadania określone przepisami prawa budowlanego, a w szczególności pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego. Wniosek o zawieszenie postępowania został oddalony postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 124 i 125 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak również nie zachodzi podstawa do zawieszenia wskazana w art. 56 wymienionej ustawy. W szczególności nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, od którego wyniku zależałoby rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ani też żadne postępowanie w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Odnośnie możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 9 prawa budowlanego tj. zwrócenia się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych należy wyjaśnić, że na obecnym etapie postępowania uzyskanie takiej zgody nie jest możliwe. W komentarzu do art. 9 Prawa budowlanego ("Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo S.H. BECK, Warszawa 2006 r. str. 171) T. A. stwierdził: "Ustawa i orzecznictwo wskazują jednoznacznie, że odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych może być udzielone jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest zatem możliwe uzyskanie odstępstwa po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ani tym bardziej po rozpoczęciu robót budowlanych czy wybudowaniu obiektu budowlanego. W takich przypadkach odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych niezgodnych z przepisami prawa lub pozwoleniem na budowę (zob. wyr. NSA z 13.2.1987 r., IV SA 626/86; wyr. NSA z 21.10.1993 r., SA/Ka 563/93; Wok. 1994, Nr 7, s. 31; wyr. NSA z 2.10.2000 r., II SA/Ka 2223/98)". Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że wobec rozpoczęcia robót budowlanych przez skarżącego nie jest możliwe zastosowanie art. 9 prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).