II SA/Kr 2238/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Mieszkaniowej " [...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr. [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółki Mieszkaniowej " [...] " spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości w [...] kwotę [...] zł. ([...] złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] 2001 r. Z. B. i J. B. reprezentowanego przez A. B., zastępowanych przez adwokata K. L., odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Budowlaną Spółkę Mieszkaniową "[...]" sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...] przy budowie budynku wielorodzinnego z usługami na parterze, garażem podziemnym na działce nr A obr. [...] przy zbiegu ulic [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że zdaniem wnioskodawców inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób zagrażający zdrowiu i życiu mieszkańców sąsiedniej nieruchomości - budynku przy ul. [...] na działce nr B obr. [...] oraz w sposób rażąco sprzeczny z pozwoleniem na budowę. Zdaniem wnioskodawców ta rażąca sprzeczność z pozwoleniem na budowę polega na tym, że inwestor nie realizuje postanowień porozumienia z [...] 2000 r., zawartego pomiędzy inwestorem a pełnomocnikiem współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości wpisanych jako warunku realizacji przedmiotowej inwestycji w pkt 1 lit "c" decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2001 r., znak: [...]. Zagrożenie życia i zdrowia dla mieszkańców sąsiedniego budynku polega na niebezpieczeństwie cofania się dymu i spalin do jego wnętrza w wyniku wybudowania pięciokondygnacyjnego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie dwukondygnacyjnego obiektu. Zdaniem organu I instancji, aby móc wstrzymać prowadzenie robót budowlanych z powodu ich wykonywania w sposób zagrażający życiu i zdrowiu, trzeba uprzednio stwierdzić faktyczne występowanie powyższego zagrożenia. W ocenie organu I instancji ono nie występuje. W sprawie nadbudowy kominów organ wydał już decyzję, którą, zgodnie z postanowieniami art. 110 k.p.a. jest związany. Jeśli chodzi o drugi zarzut, to wymaga rozważenia, czy nie realizowanie porozumienia jest istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Wzmiankowane porozumienie dotyczy opracowania projektu budowlanego, załatwienia formalności prawnych, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskania pozwolenia na budowę i nadbudowania budynku przy ul. [...] o jedną kondygnację wraz z wykonaniem pełnego zakresu instalacji wewnętrznych dla tej kondygnacji, wykonania konstrukcji dachu nad nadbudową oraz nadbudowania istniejących kominów, wykonanie prac modernizacyjnych klatki schodowej budynku, wykonanie 3 galeryjek z klatki schodowej i 3 kabin wc z umywalkami. Prace te miały być realizowane na koszt inwestora równolegle z pracami wykonywanymi w przedmiotowym obiekcie. Organ I instancji przyznaje, że faktem jest zapisanie powyższych porozumień w decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak, zdaniem organu, porozumienie ma charakter cywilnoprawny i wszelkie roszczenia związane z brakiem jego realizacji mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Zapisy porozumienia mają charakter zlecenia i odnoszą się one do innego obiektu niż przedmiotowy. Istotą zlecenia jest bowiem spowodowanie określonego zdarzenia przy wykonywaniu decyzji. Stanowią one odrębne od decyzji akty w przeciwieństwie do warunku. Nie spełnienie zlecenia może spowodować zastosowanie jedynie sankcji określonej bądź w samej decyzji bądź w ustawie, nie ma jednak wpływu na skuteczność samej decyzji. W takim stanie rzeczy, w ocenie organu I instancji, nie ma podstaw do wstrzymania robót na tej podstawie. Nie można bowiem zakwalifikować nie zrealizowania zlecenia jako istotnego odstępstwa. Również i z uregulowań przepisów prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru nie mógłby w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazać wykonania tego porozumienia, co wzmacnia stanowisko organu, że nie ma podstaw do kwalifikowania tego stanu rzeczy jako istotne odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę. Z postanowieniem tym nie zgodzili się Z. B. i J. B.. reprezentowany przez A. B. Działający w ich imieniu pełnomocnik K. L. zarzucił w zażaleniu na powyższe postanowienie, że organ I instancji popełnił błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, że porozumienie zawarte pomiędzy inwestorem a sąsiadami ma charakter cywilnoprawny i nie wywiera skutków na gruncie prawa administracyjnego. Podnieśli także błąd w wykładni art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, że nie wykonanie porozumienia nie stanowi istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób powodujący zagrożenie dla ludzi i mienia oraz w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza przepisy prawa art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego - ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez niespełnienie warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powoduje to zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dowodem na to są prowadzone równolegle przez organ I instancji postępowania dotyczące budynków nr C przy [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...]. W obydwu tych postępowaniach organ nie rozstrzygnął kwestii zagrożeń dokonanych przez inwestora. Nadto w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono oględziny w dniu [...] 2002 r. Z protokołu oględzin wynika, ze różnica budynków jest znaczna, co powoduje zaburzenie ciągu w kominach budynków sąsiednich. Podczas tych oględzin nie stwierdzono odstępstw przy jego realizacji. W ocenie organu odwoławczego wskutek braku realizacji porozumień jako warunku decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło zaburzenie ciągu w kominach, co powoduje powstanie zagrożenia dla życia i zdrowia. Z uwagi na błędną ocenę stanu faktycznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżone postanowienie co do rozstrzygnięcia i orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych. Nadto, organ odwoławczy podniósł kwestię nieprawidłowego ustalenia kręgu stron tego postępowania i konwalidował ten błąd uznając sąsiadów za strony i tego postępowania. Na postanowienie to skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie złożyła Budowlana Spółka Mieszkaniowa "[...]" sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...]. W skardze podniesiono, że organ nie wykazał charakteru odstępstw jako istotnych, co jest warunkiem wstrzymania robót budowlanych. Nadto, dopiero teraz organ dopatrzył się uchybień, co do kręgu stron, podczas, gdy wcześniej już orzekał w tej sprawie. Nie wypowiedziano się także, że porozumienie jest istotnym elementem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą tego postanowienia był art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach." Z treści rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, które brzmi: "Wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób powodujący zagrożenie ludzi i mienia oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] 2001 r., znak: [...] Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę i przepisów prawa (...)", wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stanął na stanowisku, iż zostały spełnione dwie przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, pierwsza, określona w pkt 2 i druga, określona w pkt 3 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego. Artykuł 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji publicznej jest nadto zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Oceny czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.04.2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1355/98). W odniesieniu więc do przesłanki, wymienionej w pkt 3 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego organ odwoławczy powinien był wskazać w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na czym polegały odstępstwa od zatwierdzonego projektu i innych warunków pozwolenia na budowę i, że mają one charakter istotnych. Tego jednak nie uczynił. Nie wiadomym jest na podstawie czego zajął takie stanowisko. W pewnej sprzeczności z tym pozostaje stwierdzenie organu, że: "Podczas wymienionych wyżej komisyjnych oględzin przedmiotowego budynku nie stwierdzono odstępstw od jego realizacji w stosunku do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę." Ponadto, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wykazał w sposób dostateczny również zaistnienia drugiej z przesłanek do wstrzymania robót budowlanych, o której mowa w pkt 2 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego. Istotne w niniejszej sprawie było więc ustalenie, że wykonywanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku wielorodzinnego mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Organ odwoławczy stwierdził tymczasem, że nie spełnienie warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje naruszenie interesów osób trzecich, a w konsekwencji zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W uzasadnieniu tego stanowiska nie powołał się organ, na żadną opinię kominiarza. Podczas wzmiankowanych przez organ oględzin w dniu [...] 2002 r. ustalono tylko ilość kondygnacji przedmiotowego budynku. Pozostałe kwestie stanowią twierdzenia uczestniczących, do których organ nie odniósł się i nie zweryfikował w dalszym toku postępowania, a dotyczyły one właśnie dysproporcji w wysokości pomiędzy przedmiotowym budynkiem a sąsiednim (co zdaniem organu odwoławczego ma wpływ na zaburzenia ciągu w kominach i stan zagrożenia), zakłócenia ciągu w przewodach kominowych spalinowych i wentylacyjnych. Nie wiadomym jest natomiast, co organ miał na myśli stwierdzając w uzasadnieniu, że: "dowodem na to są prowadzone równolegle przez organ I instancji postępowania dotyczące budynków nr C przy ul. [...] w [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...] (....). Organ pierwszej instancji w wymienionych wyżej postępowaniach nie rozstrzygnął w kwestii zagrożeń spowodowanych przez [...]SM budową przedmiotowego budynku." Skoro organ opiera swoje rozstrzygnięcie i na tej przesłance do wstrzymania robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), to jego obowiązkiem było wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy przedmiotowymi robotami budowlanymi, a stanem zagrożenia życia lub zdrowia osób. Należało to poprzeć stosownymi dowodami, powołać się na domniemania prawne i faktyczne wykazując wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia. Bez uczynienia tego, stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, narusza postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jest dowolne, przez to uchybia art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu jest, w myśl postanowień art. 11 k.p.a., wyjaśnienie zasadności przesłanek i przedstawienie tego w uzasadnieniu aktu administracyjnego w myśl art. 107 § 3 k.p.a.. Z tego obowiązku organ odwoławczy się nie wywiązał. Organowi odwoławczemu należy postawić jeszcze jeden zarzut. Nie pouczył on stron postępowania o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy przeprowadzał on w dniu [...] 2002 r. dowód z oględzin. Naruszył tym samym organ odwoławczy obowiązek ustanowiony w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują uznania podmiotu za stronę. O tym, czy ktoś jest stroną decyduje wyłącznie jej interes prawny wywodzący się z przepisu prawa materialnego ulegający następnie konkretyzacji w akcie administracyjnym. W żaden sposób postanowienie organu II instancji nie może sanować braku uczestnictwa przed organem I instancji podmiotów, które posiadają interes prawny w sprawie. Powyższe obrazuje, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 10, 11, 80 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie uwzględnienie wszystkich powyższych kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu orzeczenia organ II instancji nie może pominąć również zmian stanu prawnego jaki nastąpił w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego(decyzja GINB z [...] 2005 r., znak: [...]). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).