II SA/Kr 2247/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. i K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] zł ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji-Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2001 r. , [...] wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, póz. 414 ze zm.) nakazał K. W. i M. W., zamieszkałym w [...], ul. [...] wykonanie rozbiórki obiektów- wiaty drewnianej wraz z budynkiem gospodarczym (kurnikiem)-wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na działce położonej w [...] W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał , co następuje: na posesji położonej przy ul. [...] w [...] znajduje się wiata drewniana wraz z murowanym kurnikiem. Obiekt ten o konstrukcji drewnianej i wymiarach 9,40 x 5, 70 m posadowiony jest na pęczkach betonowych bez podmurówki oraz usytuowany jest w odległości 3,90 do 4,00 m od ogrodzenia z posesją A. P. . Ściany od strony południowej (sąsiadującej z posesją A. P.) posiadają wypełnienie z desek a całość kryta dachem dwuspadowym z ukierunkowaniem wód opadowych od strony południowej na posesję sąsiednią a od północy-na posesję właściciela obiektu. Od strony zachodniej wiaty wybudowany jest budynek gospodarczy z pustaków żużlobetonowych, mający służyć za kurnik. Na dzień wizji przeprowadzonej [...] 2001 r. obiekt ten był w stanie surowym otwartym. Całość budynku o wymiarach 5,25 x 3,10 kryta jest dachem jednospadowym ze spadkiem na stronę zachodnią działki K. W. Inwestorami robót byli K.W. -właściciel posesji i M. W.-użytkownik posesji. Według oświadczenia inwestorów złożonego do protokołu oględzin roboty budowlane przy budowie kurnika prowadzone były na jesieni, tj. w [...] 2000 r. a wiaty w [...] 2001 r. Na prowadzenie powyższych robót inwestorzy nie posiadali w przypadku budowy wiaty- pozwolenia na budowę, a w przypadku budowy budynku gospodarczego-kurnika- nie dokonali zgłoszenia przed przystąpieniem do realizacji obiektu, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami złożonymi pod protokołem oględzin. Ponieważ roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego prowadzone były bez wymaganego zgodnie z art. 30 pr. bud. zgłoszenia właściwemu organowi, zaś przy budowie wiaty- bez wymaganego zgodnie z art. 29 pr. bud. pozwolenia na budowę, zgodnie z brzmieniem art. 48 pr. bud. podlegają one przymusowej rozbiórce. Od decyzji powyżej odwołali się M. W. i K.W. twierdząc, że nie posiadali stosownych informacji co do wymogu posiadania pozwolenia na wybudowanie zadaszenia na maszyny rolnicze , służące pracy na gospodarstwie rolnym stanowiącym ich źródło utrzymania, deklarując uzupełnienie dokumentacji, jeśli zachodzi taka potrzeba i wnosząc o zrezygnowanie z rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138§ 2 kpa , oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 z dnia 10 maja 2003 r. póz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając tak podjętą decyzję organ II instancji wskazał: ustawa z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie 11 lipca 2003 r. zmieniła przepis art. 48 prawa budowlanego i zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu, który wskazuje, iż do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie, albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ- wszczętych przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy wprowadzone tą ustawą. Decyzja organu I instancji została wydana w trybie art. 48 pr. bud. i nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym w rozumieniu kpa, zatem zgodnie z brzmieniem cytowanego art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw , zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Z uwagi na zmieniony stan prawny należy ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, wobec czego należało na podstawie art. 138 § 2 kpa orzec jak wyżej. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2003 r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy M. W. i K. W. W skardze podnieśli, że decyzja organu II instancji jest tylko pozornie dla nich korzystna, gdyż nowe przepisy przewidują wysoką opłatę - [...],-złotych, a wiata jest obiektem nietrwałym, ponadto sprawa się przedawniła ze względu na długotrwałość postępowania. Korzystniejszym rozwiązaniem byłoby wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o stare przepisy i zalegalizowanie wybudowania wiaty wraz z kurnikiem , ponieważ koszt takiej decyzji wyniósł by [...],-zł. Byłoby to także zgodne z zasadami współżycia społecznego zawartymi w k.c. Nadto w skardze wskazano, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy obowiązujące na dzień wzniesienia obiektów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed .dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu prze właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania sprawy jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż podniesione w niej zarzuty. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi : "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać spraw do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć, się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (por. wyrok NSA z 22.3. 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1/1997, poz. 35). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie jest dopuszczania rozszerzająca wykładnia przepisu art. 138 § 2 kpa. Od zasady powyższej ustawodawca nie przewidział wyjątków , samo bowiem wydanie decyzji kasacyjne jest już wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli więc nastąpiła zmiana stanu prawnego w okresie po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji , a przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ drugiej instancji, organ ten obowiązany jest zastosować aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego. Jak wynika z powyższego sama tylko zmiana obowiązującego stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie jest podstawą do uchylenia decyzji organu 1 instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ organ drugiej instancji obowiązany jest przede wszystkim rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny. Podstawą do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyłącznie stwierdzona przez organ konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, ponieważ zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, jednak zmiana stanu prawnego- art. 48 pr. bud. dokonana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. nie prowadzi do zmiany zakresu rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wydana zatem została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło bowiem - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - wyłącznie z uwagi na zmianę treści przepisu art. 48 pr. bud. , co jak wskazano wyżej nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania decyzji takiej treści. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez istnienia jakiejkolwiek podstawy prawnej w tym względzie , ograniczył swoje postępowanie do stwierdzenia , że nastąpiła zmiana stanu prawnego i wobec tego decyzję organu I instancji należy uchylić. Organ odwoławczy zaniechał całkowicie merytorycznego rozpoznania sprawy do czego był zobligowany zasadą dwuinstancyjności. Należy podkreślić także, iż rozpoznając sprawę na skutek zaskarżenia decyzji organu I instancji organ musi brać pod uwagę treść art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii ewentualnej konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania , ponieważ zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy, zaniechał także dokonania kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Wobec dopuszczenia się powyższych zaniechań organ odwoławczy nie dostrzegł następujących wad, którymi obarczona była zaskarżona decyzja : braku podpisu osoby sporządzającej oraz stron biorących udział w czynności na załączniku do protokołu oględzin z dnia [...] 2001 r. stanowiącym szkic sytuacyjny , dołączenie do protokołu oględzin "dokumentacji fotograficznej obiektu na działce" - zdjęcia na którym wbrew opisowi nie widnieje cały obiekt przeznaczony do rozbiórki, co stanowi naruszenie art. 68 kpa i niewskazaniu przez organ I instancji w sentencji decyzji numeru działki, na której położone są obiekty przeznaczone do rozbiórki , co jest naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie decyzji musi być bowiem sformułowane w taki sposób, aby było możliwe wykonanie decyzji dobrowolnie lub za pomocą środków egzekucji administracyjnej i nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. uwagi do art. 107 kpa, KPA Kom. Wyd. C.H. Beck 2005) . Rozstrzygnięcie organu I instancji wymogu tego nie spełnia, a więc narusza powołany przepis, który określa składniki struktury decyzji administracyjnej. Wady te jednak pozostały poza zakresem rozpoznania organu odwoławczego. Nie mogą natomiast stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuty podnoszone w skardze. Skarżący bowiem chcieliby rozpatrzenia sprawy na podstawie "starych" przepisów - wydania przez organ pozwolenia na budowę i "zalegalizowania" w ten sposób wzniesionych obiektów . Przede wszystkim zważyć należy, że organy nadzoru budowlanego , które wydawały decyzje w sprawie nie są organami właściwymi do udzielania pozwoleń na budowę, ani też organami, do których kieruje się zgłoszenie , o którym mowa w art. 30 pr. bud., nie jest więc możliwe orzekanie przez te organy w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, jak chcieliby tego skarżący. Co do kolejnego zarzutu skargi zważyć należy, że podstawą rozstrzygnięć organów administracji nie są przepisy kodeksu cywilnego, zaś w przepisach kodeksu postępowaniu administracyjnego brak odpowiednika przepisu art. 5 k. c, co oznacza, że organy administracyjne nie mają podstaw do rozstrzygania spraw zgodnie z zasadami współżycia społecznego lub zasadami słuszności. Wystąpienie natomiast z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę już po wzniesieniu obiektów będących przedmiotem postępowania, bez wymaganego pozwolenia oraz zgłoszenia nie może wywołać pozytywnych dla inwestorów skutków w zakresie rozstrzygnięcia opartego na art. 48 pr. bud. Nie ma także znaczenia dla tego rozstrzygnięcia długotrwałość postępowania administracyjnego, która nie powoduje "przedawnienia sprawy". Instytucji przedawnienia nie przewidują przepisy kpa , natomiast sama długotrwałość postępowania może być przedmiotem odrębnej skargi, jeżeli wynikałaby ona z bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Rozpoznawana skarga nie dotyczy jednak bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawie, zatem fakt przewlekłości postępowania nie może wpływać na ocenę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, 136 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji Wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.