II SA/Kr 226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu Wielickiego na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 29 listopada 2013 r., znak: WS-VI.7570.1.128.2013.BK w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego Powiatu Wielickiego kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. nr WS-VI.7570.1.128.2013.BK Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267), uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 czerwca 2013 r. nr GS-15.6821.66.2012 w całości i postanowił: - w pkt 1 ustalić wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 17 czerwca 2013 r. nr GS-15.6821.66.2012 o ustaleniu i wypłacieodszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [.....] obr. G. jedn. ewid. K. , nabytą z mocy prawa przez Powiat Wielicki w związku z ostateczną decyzją Starosty Wielickiego z dnia 7 maja 2012 r. znak BGN.6740.1.3.2012o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr 2007K Cichawa – Kłaj na odcinku od drogi krajowej nr 94 do drogi krajowej nr 75" na kwotę 283,00 zł, - w pkt 2 zobowiązać Powiat Wielicki do wpłacenia kwoty 283,00 zł na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się wykonalne. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r. nr GS-15.6821.66.2012 Prezydent Miasta Krakowa orzekł w sposób następujący: - w pkt 1 ustalił wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 17 czerwca 2013 r. nr [.....] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [.....], obr. G. jedn. ewid. K. , nabytą z mocy prawa przez Powiat Wielicki w związku z ostateczną decyzją Starosty Wielickiego z dnia 7 maja 2012 r. znak BGN.6740.1.3.2012 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr 2007K Cichawa – Kłaj na odcinku od drogi krajowej nr 94 do drogi krajowej nr 75" na kwotę 283,00 zł, - w pkt 2 zobowiązać Starostę Wielickiego do wpłacenia kwoty 283,00 zł na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się wykonalne. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na treść przepisów art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 264 § 1k.p.a. Nadto podniósł, że rzeczoznawca majątkowy J.p. wykonał w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy, a koszt jego wynagrodzenia brutto stanowi kwotę 283 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Powiat Wielicki, przytaczając obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych i przedstawiając stanowisko, iż obciążenie pokryciem kosztów w tego typu, jak w niniejszym przypadku, postępowaniach administracyjnych spoczywa na organie prowadzącym takie postępowanie. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. nr WS-VI.7570.1.128.2013. BK Wojewoda Małopolski orzekł jak wskazano na wstępie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi kategorię przepisów o charakterze szczególnym i posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem, w ocenie organu II instancji, wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ odwoławczy stwierdził, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu samorządu powiatowego. W ocenie organu, beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia powyższej tezy organ odwoławczy przytoczył szeroko treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1246/10. Jako podstawę orzeczenia reformatoryjnego Wojewoda Małopolski wskazał dostrzeżone w postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 czerwca 2013 r. nr GS-15.6821.66.2012 uchybienie, polegające na wskazaniu Starosty Wielickiego jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty kosztów postępowania. Zgodnie z dyspozycją art.2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat otrzymał osobowość prawną, która pozwala mu być z jednej strony podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym jak i publicznoprawnym. Tak więc podmiotem prawa własności majątku należącego do powiatu jest sam powiat, a nie jego organy tj.: rada powiatu czy też zarząd. Natomiast adresatem obowiązku lub uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym jak i publicznoprawnym może być wyłącznie powiat, a nie jego organy, czy też - jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu - przewodniczący zarządu powiatu, czyli Starosta Wielicki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Powiat Wielicki wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie organu II instancji narusza w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., bowiem nakłada obowiązek zwrotu kosztów na skarżącego – Powiat Wielicki w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji obowiązkiem tym obarczono inny podmiot. Skarżący utracił w ten sposób możliwość skorzystania z przysługującego mu prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które podczas realizacji inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie prowadzi do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zasadność uzyskania takiej opinii potwierdza też treść art. 84 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W takiej sytuacji koniecznym jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Art. 262 § 1 kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Art. 263 § 1 kpa do kosztów postępowania zalicza m.in. należności świadków i biegłych, zaś § 2 tego artykułu pozwala organowi administracji publicznej zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 kpa wynika zatem, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Wyjaśnić trzeba, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skoro zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wkłada ciężar dowodu na organ administracji publicznej, to kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Zatem koszty postępowania poniesione w interesie strony będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że koszt opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w celu ustalenia wartości nieruchomości przejętej na rzecz powiatu nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa ani też nie został poniesiony na żądanie strony. Natomiast obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, co wynikało z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 84 § 1 i art. 7 kpa. Zatem był to koszt wynikający z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że okoliczność, iż postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, nie świadczy o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Skoro bowiem wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to sporządzenie operatu stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie. Odstępstwo od powołanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 kpa, a regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Z przepisu tego wynika, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogę, a obejmują nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. Jednakże w zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma bowiem charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w kpa. Warto wskazać też, że ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których mowa w przytoczonym przepisie, a więc nie może być ujmowane w ich ramach. Sąd uznał, że przyjęcie przez Wojewodę, że powiat jako strona postępowania administracyjnego jest zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało obciążeniem kosztami postępowania administracyjnego strony bez wyraźnego umocowania ustawowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej. Ta właśnie wykładnia przepisów prawa prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do nałożenia na Powiat Wielicki kosztów postępowania. Dlatego też zarzut skargi naruszenia zasady dwuinstancyjności był bez wpływu na orzeczenie Sądu, ponieważ postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu z tego względu, iż opierały się na błędnym odczytaniu treści przepisów regulujących kwestię ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego. Należy jedynie wyjaśnić, że przy założeniu istnienia podstawy prawnej do nałożenia kosztów, koszty te powinny być nałożone na Powiat Wielicki, a nie na Starostę Wielickiego. Wynika to z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), zgodnie z którym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy ma osobowość prawną. Natomiast z treści art. 8 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że starosta jest organem administracji publicznej oraz reprezentantem (ale już nie organem) powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Starosta nie posiada osobowości prawnej i nie sposób go uznać za jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 29 kpa, a więc nie może być podmiotem praw i obowiązków, nakładanych w drodze decyzji administracyjnej czy postanowienia organu administracji publicznej. Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w całości na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu, który podjął zaskarżone postanowienie kwotę 340 zł, na która złożyła się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł).