II SA/Kr 227/03

Sygn.akt II SA/Kr 227/ 03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 maja 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska AWSA Mariusz Kotulski Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004r. sprawy ze skargi M. F., Z. N., Z. N., A. T. na uchwałę Rady Gminy [....] z dnia [...] 2002r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] I. przywraca termin do wniesienia skargi Z. N., II. skargę M. F., Z. N. i A. T. odrzuca, III. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Sygn.akt II SA/Kr 227/ 03 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy w Tarnowie z dnia 29 marca 2000 r., Nr XVIII/198/2000 zmienionej uchwałą z dnia 25 kwietnia 2001 r. Nr XXIX/344/201 i uchwały z dnia 29 marca 2000 r. Nr XVIII/199/2000 przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, w zakresie dotyczącym szeregu działek w poszczególnych wsiach. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 11 czerwca do 2 lipca 2001 r., a okres wyłożenia został przedłużony do dnia 30 lipca 2001 r. W dniu [....] lipca 2001 r. pismo zatytułowane "protesty i zarzuty" do powyższego projektu skierowali mieszkańcy K. : M.F. , zam. przy ul. [....] , działająca również w imieniu A.T. , zam. przy ul. [....] (właściciel działki nr....), Z.N. (współwłaścicielka działki nr....) i Z.N. , zam. przy ul. [....] (współwłaściciel działki nr....), działający również w imieniu małol. J.N. (współwłaściciel działki nr....), B.K. , zam. przy ul. [....] , S.J. , zam. przy ul. [....] , B.W. , Z.Z. , W.W. i S.W. , zam. przy ul. [....] , T.S. , zam. przy ul. [....] i E.K. , zam. przy ul. [....]. Pismo to dotyczyło terenu działek nr [....] i [....] w K. Zarzucono naruszenie prawa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących tych działek, niewykonanie zaleceń NSA, a także "sanowanie bezpośrednich działań R.P. i zmian dokonanych przez niego na przedmiotowych gruntach". W uzasadnieniu pisma napisano, że działki nr [....] i [....] są położone na terenach rolniczo - ogrodniczych (III klasa gruntów) z prawem zabudowy. Mimo tego ich właściciel, R.P. samowolnie wybudował na nich wielką bazę transportową, która jest stale powiększana i jest prowadzona bez zachowania elementarnych warunków sanitarnych i ochrony środowiska. Tym samym R.P. działa z rażącym naruszeniem prawa, na szkodę sąsiadów, wnoszących zarzut. W tej sytuacji, która jest znana w Urzędzie Gminy i w której toczy się wiele postępowań administracyjnych i sadowych, jawnym i świadomym pogwałceniem prawa byłaby zmiana planu, sanująca samowolę R.P. Przy przygotowaniu projektu planu poddano tylko ogólnikowej ocenie obie działki i nie brano pod uwagę zmian spowodowanych funkcjonowaniem bazy i ich negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Projekt dopuszcza na przedmiotowym terenie jedynie lokalizację obiektów, których uciążliwość zamyka się w granicach działki, nie bierze jednak pod uwagę tego, że baza R.P. już jest bardzo uciążliwa na zewnątrz. Składający zarzut podnieśli dalej, że żadne postępowanie nie powinno być dokończone, zanim nie zakończy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej R.P., które jest zresztą specjalnie przewlekane. Dlatego uważają oni, że na tym etapie nie jest jeszcze możliwe dokonanie zmiany przeznaczenia obu nieruchomości. Wniosek Z.N. , Z.N. i reprezentowanego przez nią J.N. , a także wniosek M.F. i reprezentowanego przez nią A.T. potraktowano jako zarzut, natomiast wniosek B.K. , S.J. , B.W. , Z.Z. , W.W. , S.W. , T.S. i E.K. , potraktowano jako protest Rada Gminy Tarnów uchwałą z dnia 7 listopada 2001 r. Nr XXXIV/396/01 odrzuciła powyższy zarzut, a uchwałą z dnia 7 listopada 2001 r. Nr XXXIV/395/01 odrzuciła powyższy protest. W uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu napisano, że wnoszący zarzut są bezpośrednimi sąsiadami działek nr [....] i [....] w K. , które w projekcie planu przeznacza się pod usługi transportu. Zauważono, że właściciel działek nr [....] i [....] wybudował nielegalnie bazę transportową, przez co zmienił ukształtowanie terenu, co powoduje zalewanie wodami gruntowymi nieruchomości skarżących, a wybudowane ogrodzenie zasłoniło dopływ światła. Napisano dalej, że zgodnie z przyjętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów obie działki znajdują się w strefie podmiejsko - usługowej. Powstawanie nowych terenów usługowych i inwestycyjnych jest pożyteczne i oczekiwane. Ponieważ projekt zakłada, że uciążliwość powstających obiektów nie będzie wykraczać poza teren objęty planem, brak jest uzasadnienia dla podnoszonych zarzutów w zakresie uciążliwości. Teren usług transportu oddzielono pasem zieleni izolacyjnej. Jako uzasadnienie prawne umieszczono l zdanie, powołujące się na art. l ust. 2 pkt 1-6 i art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na art. 5 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2002 r. (II SA/Kr 472/02) stwierdził nieważność uchwały nr XXXIV/396/01 o odrzuceniu w/w zarzutu, ze względu na niewystarczające jej uzasadnienie. Po wydaniu tego wyroku Rada Gminy Tarnów wydała w dniu 10 października 2002 r. dwie nowe uchwały: Uchwałę Nr XLV/508/02 odrzucającą w/w zarzut i Uchwałę Nr XLV/507/02, odrzucającą w/w protest. W uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu przedstawiono najpierw treść pisma z dnia [....] lipca 2001 r., zawierającego "protesty - zarzuty" i zaznaczono, że pismo to w odniesieniu do M.F. , B.K, , S.J. , , B.W. , Z.Z. , W.W. , S.W. , T.S. i E.K. potraktowano jako protest, gdyż projekt planu nie obejmuje terenu należącego do w/w osób i nie graniczy z ich nieruchomościami. Odnośnie A.T. , Z.N. , Z.N. i małol. J.N. powyższe pismo potraktowano jako zarzut, gdyż są oni właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących sąsiadujących terenem objętym projektowana zmianą planu. Napisano dalej, że proponowane zmiany powinny być spójne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewiduje dla obszaru objętego projektem funkcję mieszkaniową, mieszkanie wo-usługową, usługową, produkcyjną, letniskową i rolniczą. Projektowana zmiana jest więc zgodna z tym studium. Podniesiono dalej, że w prognozie skutków ustaleń planu na środowisko przyrodnicze wykluczono możliwość lokalizowania na działkach inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projektowana zmiana nie jest jednak sprzeczna z ta prognozą, gdyż obowiązujące przepisy szeregują bazy transportowe do kategorii przedsięwzięć mogących wprawdzie znacząco oddziaływać na środowisko, ale takich, dla których nie jest konieczne sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powołano tu przepisy ustawy - prawo ochrony środowiska. Zaznaczono, że brew twierdzeniom zarzutu grunty na obu działkach nie mają klasy III, ale klasę IVa i ich przeznaczenie na cele nierolnicze niw wymaga zgody wojewody. Stwierdzono też, że toczące się postępowania w sprawach związanych z działaniami właściciela działek nie pozostają w takim związku z projektowaną zmianą planu, aby stały one im na przeszkodzie. Stanowienie prawa (plan) wyprzedza bowiem stosowanie prawa (efekty tych postępowań) i orzeczenia oraz decyzje nie ograniczają Gminy w decydowaniu o planie. Odrzucając zarzuty wzięto pod uwagę walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, co jest zgodne z art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa uchwała o odrzuceniu zarzutu została doręczona skarżącym w dniu 30 października 2002 r. z pouczeniem, że skargę na tę uchwałę można wnieść po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z tym pouczeniem pełnomocnik A.T. – M.F. , Z.N. i Z.N. , działający w imieniu małol. J.N. , skierowali wezwania o usunięcie naruszenia i otrzymali na nie negatywną odpowiedź z dnia [....] grudnia 2002 r. W dniu [....] stycznia 2003 r., tj. w 79 dniu od doręczenia uchwały, wnieśli oni skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucili naruszenie art. l ust. 2, 3 pkt 2, 24 ust. 3 i 27 ust. l w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 7, 10 § l, 75, 77, 136 i 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § l pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, prawa własności skarżących, niewyjaśnieni wszystkich okoliczności dotyczących przedmiotowych działek. Zarzucono również brak należytego uzasadnienia faktycznego uchwały, brak uzasadnienia prawnego, niewykonanie zaleceń NSA, bezprawnych także nieuwzględnienie konsekwencji bezprawnych działań R.P., nierozpoznanie wszystkich zarzutów, odrzucenie zarzutów po upływie ustawowego terminu i niepodjęcie decyzji o zawieszeniu postępowania. Skarżący wnieśli o "uchylenie zaskarżonej uchwały i zawieszenie postępowania". W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o oddalenie skargi. Przedstawiono tu w 24 punktach przebieg postępowania planistycznego, a następnie streszczono zarzut. W części merytorycznej powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Stwierdzono, ze wbrew zarzutom skargi uchwała zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne i zaznaczono, że przepisy prawa nie wyznaczaj ą terminu rozpatrzenia zarzutów. Skarga została wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu do jej wniesienia. Jednakże podczas rozprawy przed Sądem skarżący Z.N. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z uwagi na błędne pouczenie o konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pouczenie to było błędne, gdyż stanowiący podstawę skargi art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały, był regulacją szczególną wobec ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i wobec ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz 1591). Przepis ten przewidywał 30-dniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego bez poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 86 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przywrócił termin do wniesienia skargi przez Z.N. Jednakże z uwagi na to, że pozostali skarżący nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, a ponadto skarżący A.T. , pomimo wezwania Sądu, skargi nie podpisał, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę M.F. i Z.N. na podstawie art. 58 § l pkt 2 cyt. ustawy, a skargę A.T. również na podstawie art. 58 § l pkt 3 tejże ustawy. Analizując skargę Z.N. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą środki obrony przed regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. Na etapie, w którym doszło do wydania zaskarżonej uchwały, obowiązkiem organów Gminy T. była analiza przedstawionego zarzutu i - w przypadku jego odrzucenia - udzielenie odpowiedzi zawierającej faktyczne i prawne uzasadnienie. Należy podkreślić, że w tej fazie procedury nie dochodzi jeszcze do oceny samego planu, a tylko do oceny jego projektu. Także więc odpowiedź udzielona na zarzut nie wywołuje skutków prawnych w obrębie samego planu. Zawiera ona jedynie stanowisko organów planistycznych, które zależy od ich uznania z tym, że powinno zostać uzasadnione. Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów w zakresie sprawy, w jakiej zostały one podjęte. Dlatego też, badając uchwałę o odrzuceniu zarzutów wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie może on kontrolować poglądów organów planistycznych, a tym bardziej nie może poddawać analizie samego projektu planu. Analizując taką uchwałę Sąd bada natomiast zwłaszcza jej uzasadnienie. Trzeba bowiem zauważyć, że zarzut do projektu planu był indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut (zwłaszcza odpowiedź negatywna) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji, a powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Jednocześnie należy wziąć pod uwagę art. 153 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Rada Gminy T. wydając zaskarżoną uchwałę była więc związana poprzednim wyrokiem NSA z dnia 10 lipca 2002 r. Niestety Rada Gminy T. w swojej nowej uchwale o odrzuceniu zarzutu nie zastosowała się do tego wyroku, a uzasadnienie tej uchwały jest ponownie zupełnie nieprawidłowe. W tej jego części, która powinna mieć charakter uzasadnienia "faktycznego" powołano się najpierw na obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i uznano, że projekt planu jest zgodny z tym studium, a także z prognozą skutków ustaleń planu na środowisko. W dalszym ciągu nie napisano jednak niczego, co dotyczyłoby konkretnych działek, należących do osób składających zarzut. Nie opisano ich położenia wobec działki R.P. ani nie wskazano, jakie jest planowane, konkretne oddziaływanie prowadzonej przez niego działalności na nieruchomości sąsiednie. Nie odpowiedziano na zgłoszone w zarzucie wątpliwości w kwestii tego oddziaływania. Cały tekst uzasadnienia jest ogólnikowy i szablonowy i w żaden sposób nie oddaje indywidualnego charakteru sprawy zarzutu. W istocie więc zaskarżona uchwała jest pozbawiona uzasadnienia faktycznego, a także nie posiada uzasadnienia prawnego, a Rada Gminy w T. nie dopełniła wskazań wyrażonych w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i z art. 30, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 z późn. zm.). Pozostałe zarzuty skargi, zwłaszcza dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. okazały się bezzasadne, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do procesu planistycznego. Sąd uwzględnił więc skargę Z.N. orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oraz w zw. z art. 91 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.