II SA/Kr 231/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Piotr Głowacki (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2004r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I uchyla zaskarżone postanowienie, II zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004 roku, znak [...], Starosta Powiatu K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Giełdzie Rolno-Ogrodniczej [...] S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna- sieci główne wraz z przykanalikami w miejscowości M., Gmina W.-Etap II w branży instalacyjnej oraz elektroenergetycznej". Od tej decyzji odwołanie w terminie wniósł A. B. Z treści wniesionego środka zaskarżenia wynika, iż jego autor uważa za niesłuszne pominięcie go jako strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] 2004 roku, znak [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania, wniesionego przez A. B. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż autor odwołania był informowany o ograniczeniu zakresu projektowanej trasy przebiegu kanalizacji, wskutek którego jego działka znalazła się poza terenem inwestycji. Organ odwoławczy uznał, iż A. B. nie posiada przymiotu strony zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane. W skardze, wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie art. 7 i art. 28 k.p.a. Wskazał, że wyłączenie należącej do niego działki z projektu inwestycyjnego narusza jego interes prawny, a ponadto jest nieekonomiczne i sprzeczne z interesem społecznym. We wniesionym dnia [...] 2007 roku piśmie procesowym sprecyzował wnioski skargi, wskazując, iż domaga się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał także, iż w świetle art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, stronami są m. in. właściciele nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś granice tego obszaru winny być ustalane w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i ponownie wskazując, iż w świetle art. 28 k.p.a. skarżący nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania aktu z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Powodem uchylenia aktu administracyjnego jest między innymi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, co musiało skutkować jego uchyleniem. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż podmiotowi, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym (organ administracji publicznej nie uznał go za stronę postępowania) przysługują dwie możliwości kwestionowania takiego działania organu, w zależności od tego, czy w sprawie zapadła decyzja ostateczna. Możliwość działania takiego podmiotu przepisy k.p.a. regulują wprost wyłącznie w odniesieniu do sytuacji, kiedy postępowanie zostało zakończone ostatecznie. W takim wypadku, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pominiętej bez jej winy stronie służy prawo do żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Brak podobnej regulacji w odniesieniu do postępowania, w którym nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna, nie oznacza jednak czasowej niemożności działania takiego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd-podzielony przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę-iż strona, bezzasadnie pominięta przez organ pierwszej instancji w toczącym się przed nim postępowaniu, może skutecznie wnosić odwołanie aż do momentu, gdy upłynie termin do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję. Po upływie tego terminu strona może skutecznie się bronić, składając wniosek o wznowienie postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 listopada 1998 roku, sygn. akt II SA 1391/98, "Lex Omega" nr 41308 i z dnia 16 lipca 2002 roku, sygn. akt II SA 2230/00, Monitor Prawniczy 2002/20/916 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 1606/04, "Lex Omega" nr 191505). Za przyjęciem powyższego poglądu przemawia przede wszystkim okoliczność, iż skoro pominięcie w toku postępowania może zostać podniesione w trybie wznowieniowym, a zatem w ramach regulacji, przewidującej możliwość kwestionowania decyzji administracyjnej jedynie w szczególnych, enumeratywnie wyliczonych przypadkach, wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., to tym bardziej umożliwia złożenie odwołania, które jest zwykłym środkiem odwoławczym. Nadto trzeba mieć na uwadze, iż kwestia ewentualnego pominięcia strony w postępowaniu bez jej winy musi zostać z urzędu zbadana przez instancję odwoławczą. Skoro uchybienie takie winno być dostrzeżone przez organ drugiej instancji z urzędu, nieracjonalnym byłoby twierdzenie, że pominięta strona nie może bronić swoich praw w drodze złożenia odwołania. Wskazać przy tym należy, iż przesądzenie, czy dany podmiot winien być stroną postępowania administracyjnego, należy do istoty postępowania odwoławczego, które ma służyć między innymi sprawdzeniu, czy organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. Nie może zatem być mowy, by taka weryfikacja odbywała się w drodze formalnego aktu, jakim jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jeżeli odwołanie wnosi podmiot, uważający iż powinien być traktowany jako strona postępowania i podnoszący w odwołaniu taki zarzut, organ drugiej instancji jest zobowiązany rozpatrzyć odwołanie merytorycznie, między innymi badając prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. W świetle powyższego organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a., wydając formalne postanowienie, zamiast rozpoznać wniesione odwołanie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda winien również uwzględnić, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony po dniu [...] 2003 roku, zatem po wejściu w życie regulacji art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie. Wobec tego jako niedopuszczalne ocenić należy powoływanie się przez organ drugiej instancji na przepis art. 28 k.p.a. Aby stwierdzić, czy A. B. posiada przymiot strony postępowania, należy w myśl art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu, a następnie ustalić, czy działka należąca do skarżącego w nim się mieści. W zależności od wyniku tak przeprowadzonej analizy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, orzekając o istocie sprawy, bądź- jeżeli dojdzie do wniosku, że A. B. nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie- umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.