II SA/Kr 232/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala II SA/Kr 232/08 Uzasadnienie Pismem z dnia 21 czerwca 1996r. M. R. wystąpiła do b. Urzędu Rejonowego w K. o zwrot parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. K., wchodzącej w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. Do powyższego przyłączyli się: E. P., A. L., M. J. S. i A. S. Parcela [...] kat. [...] b. gm. kat. K. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa (Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w K.) na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1953 r. Wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1953r., Nr 4, poz. 31). Objęta wnioskiem o zwrot parcela stanowiła własność F. G. Opierając się na prawomocnych postanowieniach Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...]1991r. sygn. akt [...], i z dnia [...] 1997r. sygn. akt [...], Prezydent Miasta ustalił, że spadek po F. G. nabyli: M. R., E. P., A. L., M. J. S. i A. S. Ponadto w toku postępowania organ l instancji ustalił, iż działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym "[...]" S.A. w K. Wpis prawa użytkowania wieczystego do [...] nastąpił w dniu [...] 1993r. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] 1993r. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2001r, powołując się na treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeżeli nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy, tj. dnia 1 stycznia 1998r., została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione przed tą datą w księdze wieczystej, orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] (aktualnie II SA/Kr 232/08 działka nr [...]) obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta stwierdził ponadto, iż konstrukcja art. 229 u.g.n. uniezależnia rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu nieruchomości od ustaleń w kwestii zbędności nieruchomości. Po stwierdzeniu bowiem, iż stan prawny i faktyczny nieruchomości odpowiada hipotezie art. 229 u.g.n., orzeczenie o odmowie zwrotu tej nieruchomości następuje bez względu na fakt czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta do Wojewody złożyli M. R., A. L., E. P. i M. J. S. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2002r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004r. sygn. akt II SA/Kr 928/02, w/w skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez M. R. od wyroku WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia [...] maja 2005r. sygn. [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał trafność zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa przez niezawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i postępowanie to w żadnej formie nie zostało zakończone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed rozstrzygnięciem kwestii zwrotu przedmiotowej działki konieczne jest zakończenie postępowania w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oraz zbadanie, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1993 roku stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Kr 899/05, uchylił decyzję Wojewody II SA/Kr 232/08 z dnia [...] 2002r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2001 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie, w świetle wykładni przepisu art. 229 u.g.n. zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie za przedwczesne. Uzasadnił swoje stanowisko stwierdzeniem, iż skoro, jak wynika z akt sprawy, zostało wszczęte, a dotychczas niezakończone postępowanie administracyjne z wniosku M. R. w sprawie o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania, (względnie postępowanie z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]1993r, na podstawie której ujawniono prawo użytkowania wieczystego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości), to decyzja w sprawie zwrotu nieruchomości jest przedwczesna. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości był zobowiązany je zawiesić na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia w/w postępowań. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 142, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 kpa oraz Upoważnienia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r., odmówił zwrotu części działki nr [...] o pow. 3642 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz M. R., E. P., A. L., A. S. i M. J. S. Organ l instancji na podstawie na mapy katastralnej i aktualnej mapy ewidencyjnej ustalił, że objęta wnioskiem o zwrot część parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], a działka ta jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym firmy pod nazwą "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. na podstawie umowy przeniesienia prawa wieczystego użytkowania i prawa własności z dnia [...].2006r. Prezydent Miasta stwierdził, iż firma "[...]" Spółka Akcyjna, tożsama z "[...]" S.A. w K., przeniosła na Spółkę pod firmą "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. II SA/Kr 232/08 Prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości "[...]" S.A. w K., nabyła z mocy prawa na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...].1993r. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej [...] nastąpił w dniu [...].09.1993r. Organ l instancji stwierdził, iż postępowanie w sprawie o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania z wniosku M. R. zostało ostatecznie zakończone, oraz że nie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia [...].1993r., zatem nie zachodzą obecnie przesłanki warunkujące zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Prezydent Miasta uznał, iż skoro działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], której część objęto wnioskiem o zwrot, oddana została w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...].09.1993r, czyli przed dniem wejścia w życie Ustawy o gospodarce nieruchomościami i stan ten trwa nadal, to poprzednim właścicielom wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobiercom roszczenie o jej zwrot nie przysługuje bez względu na sposób zagospodarowania nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody złożyły M. R. oraz A. L. Strony odwołujące w uzasadnieniu zarzuciły, iż nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej "albowiem nie została dotychczas zagospodarowana w ogóle, a w szczególności w sposób określony decyzją o wywłaszczeniu'". Ponadto podniesiono zarzut, iż użytkownik wieczysty, "[...]’ Spółka z o. o., którego użytkowanie wieczyste powstało na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...].1993r. "nienależycie użytkuje przedmiotową działkę, wadliwie realizuje warunki tej decyzji naruszając prawo użytkowania wieczystego". Strony zarzuciły również zaskarżonej decyzji nienależyte zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 229 u.g.n., oraz naruszenie art. 229a u.g.n. oraz art. 136 u.g.n. i art. 137 u.g.n. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia II SA/Kr 232/08 przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, oraz poprzedzającego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ l instancji nie poczynił należytych i wystarczających kroków w celu wypełnienia wskazań zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w postępowaniu, a tym samym nie wypełnił dyspozycji zawartych w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ l instancji nie przeprowadził również w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, a tym samym dopuścił się również uchybienia przepisom kpa. Orzekając ponownie w sprawie organ l instancji nie doprowadził, wbrew zaleceniom sądów administracyjnych, do rozważenia przez organ centralny możliwości wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dotyczącego kontroli prawidłowości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego decyzją Wojewody z dnia [...].1993r., na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3642 m2 obr. [...]jedn. ewid. [...] m. K. Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ l instancji winien rozważyć możliwość potraktowania wniosku M. R. z dnia [...].06.1999r. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jako inicjującego z wszczęcie przez organ centralny z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].1993r., w stosunku do części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. 3642 m2, odpowiadającej części byłej działki nr [...] o pow. 99691 m2 położonej w obr. [...] m. K., w granicach parceli [...] kat. [...]. W celu wypełnienia zaleceń sądów administracyjnych powyższy wniosek powinien zostać przekazany do organu właściwego (Minister Infrastruktury) z prośbą o rozważenie, czy istnieją przesłanki umożliwiające wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji Wojewody stwierdzającej istnienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. W przypadku wszczęcia przez organ centralny takiego postępowania, organ l instancji, do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii, powinien zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa, zawiesić postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu części działki nr [...] o pow. 3642 m2. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał decyzję organu l instancji za przedwczesną. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego II SA/Kr 232/08 Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez nakazanie organowi l instancji potraktowania wniosku M. R. z dnia [...] czerwca 1999r. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jako inicjującego wszczęcie przez organ centralny z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]1993r. W skardze zarzucono też, że organ odwoławczy bezzasadnie uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozpatrzenia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1993 roku potwierdzającej powstanie prawa użytkowania wieczystego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 153 ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niewątpliwie w niniejszej sprawie takie wskazania zostały przez sąd wyrażone. Najpierw Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 17 maja 2005r. stwierdził, że "rozstrzygnięcie sprawy użytkowania wieczystego, czy też w zależności od ustaleń potraktowanie wniosku strony, podnoszącej w toku postępowania także zarzuty przeciwko decyzji z dnia [...]1993r. jako wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, powinno poprzedzać postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na mocy dekretu z II SA/Kr 232/08 dnia 26 kwietnia 1949r." Następnie zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 lipca 2006r. orzekł, nawiązując do rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "organ prowadzący postępowanie zwrotowe był obowiązany je zawiesić na podstawie przepisu art. 97 § 4 kpa do czasu zakończenia postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego bądź stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia [...] 1993r." W ocenie Sądu takie sformułowania zwarte w wyrokach NSA i WSA w Krakowie stanowią wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 ppsa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ l instancji zrealizował wskazania sądów odnośnie zakończenia postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie uznał, że Prezydent Miasta nie zrealizował wskazań sądów odnośnie rozważenia, czy istnieją podstawy do potraktowania wniosku strony o rozwiązanie użytkowania wieczystego, także jako wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] 1993r. Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu jego decyzji za trafne, ponieważ w w/w wyrokach sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie wyraźne jest wskazanie, iż należy rozważyć, czy zarzuty podniesione przez stronę w toku postępowania w stosunku do decyzji Wojewody z dnia [...]1993r. nie stanowią wniosku inicjującego wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu l instancji wynika, że w kwestii stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody Prezydent Miasta zadowolił się jedynie "uzyskaniem informacji z Urzędu Wojewódzkiego, iż nie jest prowadzone postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Nie może to być uznane za zrealizowanie wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych, w których mowa była co najmniej o rozważeniu, czy nie jest zasadne wszczęcie postępowania w spawie stwierdzenia nieważności, co jest działaniem znacznie dalej idącym niż sama techniczna czynność polegająca na uzyskaniu informacji, czy takie postępowanie już się nie toczy. Rozważenia takiego organ pierwszej instancji jednak nie poczynił. Gdyby jego wynikiem było uznanie, iż II SA/Kr 232/08 wniosek strony należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]1993 r., wówczas postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ sprawy nieważności w/w decyzji. Dlatego też w ocenie Sądu Wojewoda słusznie uznał, że organ l instancji naruszył art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wiążących wskazań sądów administracyjnych do dalszego postępowania. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy. (T. Woś Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd. 2, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2008, kom. do art. 153 ustawy, oraz orzecznictwo tam powołane). Stanowisko powyższe konsekwentnie reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne, a "wyłączenie związania ocena prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej , a obecnie skargi kasacyjnej" (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. II GSK 240/06, lex nr 325365). Należy również zauważyć, że "Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości" (wyrok NSA z dnia [...] 2006r. w sprawie [...]). Ponieważ zaś w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, nie może być mowy o braku związania organów administracji wskazaniami zawartymi w wyrokach NSA i WSA w Krakowie. W świetle powyższego za bezzasadny uznać należy zarzut skargi, iż organ odwoławczy nakazał potraktowanie wniosku M. R. z dnia [...] czerwca 1999 r. o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania jako inicjującego wszczęcie przez organ centralny z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]1993 r. bowiem "nakaz" taki z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, a wskazania sądów orzekających w niniejszej sprawie dotyczyły konieczności rozważenia przez organy, czy wniosek ten winien być w taki sposób potraktowany, o czym była mowa wyżej. II SA/Kr 232/08 Skoro, jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie organ l instancji nie zastosował się w pełni do wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych, co stanowiło podstawę uchylenia jego decyzji przez organ odwoławczy, należy uznać, że decyzja organu odwoławczego objęta skargą była prawidłowa, ponieważ miała na celu ochronę przed naruszeniem zasady związania organów administracji oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku sądu. Naruszenie tej zasady powoduje konieczność uchylenia takiej decyzji bez względu na pozostałe poglądy prawne w niej wyrażone (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 2312/06). Zatem zarzut zawarty w skardze, jakoby nakazanie przez organ odwoławczy rozważenia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]1993r. stanowiło naruszenie art. 138 § 2 kpa, należy uznać za niezasadny, ponieważ takie właśnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zmierzało do realizacji w/w zasady zawartej w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.