II SA/Kr 232/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi I.R. i P.G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących I.R. i P.G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 15 grudnia 2014r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I.R. i P.G. , utrzymał mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 29 kwietnia 2013 r., znak: [...] , którą na podstawie art. 59 ust 5 ustawy Prawo budowlane odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie " nadbudowy budynku oficyny wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalno-biurowe wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową wod. kan. i c.o. zlokalizowanej przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] " . Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności. W dniu 16 października 2012 r. inwestorzy I.R. i P.G. złożyli w PINB w K. Powiat Grodzki wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie "nadbudowy budynku oficyny wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalno-biurowe wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną gazową wod. kan. i c.o. zlokalizowanej przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] ". W dniach 7 listopada 2012 r. i 8 lutego 2013 r. PINB w K. Powiat Grodzki przeprowadził obowiązkową kontrolę, z której został sporządzony protokół, natomiast w dniu 29 kwietnia 2013 r., wydał decyzję znak: [...] Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w ustawowo przewidzianym terminie złożyli I.R. i P.G. . Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Obowiązkowa kontrola jest przeprowadzana w obiektach budowlanych, dla których należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a celem obowiązkowej kontroli jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji w dniu 7 listopada 2012 r. i 8 lutego 2013 r., w trakcie obowiązkowej kontroli sprawdzał zgodność obiektu budowlanego w zakresie wskazanym ustawą Prawo budowlane. Rezultatem analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji łącznie z ustaleniami obowiązkowej kontroli jest ocena, że nie zachodzą warunki do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem wykonanie luksferów w ścianie, w granicy z działka sąsiednią, stanowi naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor przedmiotowego obiektu w dniu 29 września 2008 r. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta K. znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla inwestycji: "nadbudowa ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku oficyny na cele mieszkalno-biurowe wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną gazową, wod. kan. i c.o. zlokalizowanej przy ul.[...] w K. na działce nr [...] obr. [...] , kategoria obiektu [...] ." Dnia 28 sierpnia 2012 r., decyzją Prezydenta Miasta K. znak: [...] , inwestor uzyskał prawo do dokonania zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, polegających na zmianie architektury - wysokości i kąta nachylenia dachu, układu ścianek działkowych oraz innych zmian przewidzianych w projekcie architektoniczno-budowlanym. Rzeczą uprawnionego projektanta było opracowanie projektu budowlanego zamiennego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem WINB organ pierwszej instancji właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Zgromadzone akta pozwalają na stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z treści protokołów obowiązkowej kontroli, sporządzonych 7 listopada 2012 r. i 8 lutego 2013 r. wynika, że przedmiotowa nadbudowa ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku oficyny na cele mieszkalno-biurowe została wykonana z naruszeniem warunków technicznych . Ustalenia obowiązkowej kontroli wykazały, że obiekt jest zgodny z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu, wykonania urządzeń budowlanych. Pracownicy PINB stwierdzili wykonanie luksferów w ścianie szczytowej w ostrej granicy działki. Powyższe ustalenia stały się podstawą do wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy, gdyż organ pierwszej instancji uznał zmiany w zakresie zastosowania luksferów za zmiany istotne, które obligowały do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organowi odwoławczemu z urzędu znany jest fakt prowadzonego postępowania w zakresie przedmiotowego obiektu, zakończonego sprzeciwem organu pierwszej instancji z dnia 23 czerwca 2010 r., znak:[...], utrzymanym w mocy decyzją WINB w K. z dnia 18 kwietnia 2011 r., znak [...] . W rozpatrywanej sprawie sprzeciwu organ odwoławczy wypowiadał się w kwestii wypełnienia otworów okiennych luksferami, oceniając to rozwiązanie jako sprzeczne z przepisami o warunkach technicznych budynku. W ocenie MWINB w K. wyrażonej do w/w sprzeciwu organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem jako sytuację, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe obligowało organ pierwszej instancji do przeprowadzenia w odniesieniu do tych robót postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Inwestor po decyzji MWINB w K. o utrzymaniu sprzeciwu decyzją z 18 kwietnia 2011 r., znak [...] , złożył w dniu 18 maja 2012 r. wniosek do Prezydenta Miasta K. o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 29 września 2008 r., znak: [...] . W dniu 28 sierpnia 2012 r. inwestor otrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny istniejącego budynku oficyny zlokalizowanej przy ul. [...] w K. na działce nr [...], obr [...] , w zakresie zmian polegających na zmianie architektury- wysokości i kąta nachylenia dachu, układu ścianek działowych. Wykonanie powyższych robót budowlanych zatwierdzonych projektem zamiennym, na które inwestor otrzymał zgodę organu architektoniczne-budowlanego w 2012 r. potwierdzone zostało wpisem kierownika budowy w dzienniku budowy. Zdaniem WINB w K. organ pierwszej instancji słusznie uznaje, że wykonanie wypełnienie otworów w ścianie granicznej luksferami nie było objęte wyżej wymienionym projektem zamiennym, który odnosił się jedynie do zmian w zakresie wysokości i kąta nachylenia dachu, układu ścianek działowych przedmiotowego obiektu. Niewątpliwie przepis § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, uściśla i zwiększa możliwości wykonania w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego otworów zajmujących nie więcej niż 10 % ich powierzchni, wypełnionych materiałami przepuszczającymi światło w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Zastosowanie tego przepisu stwarza szersze możliwości elastycznego projektowania układów funkcjonalnych pomieszczeń ograniczonych w całości lub części takimi przegrodami. Trzeba jednak zauważyć, że takich otworów wypełnionych luksferami nie wolno wykonywać w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego zbudowanej bezpośrednio przy granicy (lub w osi granicy) z działką sąsiednią, chyba, że w tej sprawie została uprzednio zawarta odpowiednia umowa notarialna miedzy właścicielami obydwu nieruchomości godzących się na ograniczenie warunków użytkowania nieruchomości spowodowane takim sposobem wykonania ściany na granicy działek. Zastosowanie luksferów w ścianie budynku istniejącego w ostrej granicy pozostają w sprzeczności z przepisami technicznymi obecnie obowiązującymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustawodawca przewidział w art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, że w razie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie zachodzi potrzeba odpowiedniego stosowania art. 51 Prawa budowlanego. Celem postępowania naprawczego opartego o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa, oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w tym zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z w/w wymogami. Dopuszczalność wydania pozwolenia na użytkowania obiektu w niniejszej sprawie uzależnienia będzie od wykonania przez inwestora określonych robót w oznaczonym terminie, jeżeli organ pierwszej instancji odpowiednio uzasadni takie rozwiązanie. Organ odwoławczy nie jest obecnie upoważniony do reformacji zapadłego orzeczenia, gdyż byłoby to orzekanie na nowo o prawach i obowiązkach określonych adresatów wyłącznie w jednej instancji, a więc z naruszeniem właśnie zasady dwuinstancyjności. Zasada wyrażona w art. 15 k.p.a. nakłada na organy obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgłoszenie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Zakończenie budowy jest pewnym stanem faktycznym, związanym z zaprzestaniem prowadzenia prac związanych z wznoszeniem obiektu budowlanego. I.R. i P.G. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem, wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 15 grudnia 2014r., znak:[...] , jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucali naruszenie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wypełnienie ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością pustakami szklanymi (tzw. luksferami) pozostaje w sprzeczności z przepisami technicznymi, co z kolei ma uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji. Uzasadniając powyższe skarżący podnosili, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego. W przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i w razie dopełnienia przez inwestora wymogów formalnych organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji negatywnej. Istotne odstąpienie od projektu budowlanego zostało uregulowane w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zmiany wykonane przez skarżących nie mieszczą się w zawartym powyżej katalogu odstępstw istotnych. Katalog zamieszczony w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter zamknięty, wobec czego nie ma możliwości jego rozszerzania poprzez włączenie przypadku wykonania ściany z cegły szklanej w miejsce pierwotnie przewidzianego, innego materiału budowlanego. Przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewiduje generalną zasadę sytuowania obiektów budowlanych na działce budowlanej, zgodnie z którą zabronione jest sytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Od zasady tej prawodawca nie przewiduje wyjątków, ograniczając je do sytuowania tzw. ściany pełnej, czyli nie mającej otworów okiennych lub drzwiowych. Nieprawidłowe jest stanowisko organów, zgodnie z którym zastosowanie pustaków szklanych jest tożsame z wykonaniem otworu okiennego. Otwór okienny służy umieszczeniu w nim okna, zaś okno ze swej istoty służy penetracji wzrokowej. Funkcji tej nie spełnia pustak szklany, który penetrację wzrokową wyklucza i jest jedynie jednym z rodzajów materiałów używanych zamiennie w stosunku do cegieł oraz innego rodzaju pustaków. Na poparcie tego stanowiska skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych podając, że skoro powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, iż ściana przy wykonaniu której zastosowane zostały pustaki szklane jest ścianą pełną, to nie ma podstaw prawnych do różnicowania takiej ściany w zależności jedynie od tego czy jest ona usytuowana w ostrej granicy, czy też w pewnym oddaleniu od niej. Ściana pełna pozostaje wszakże ścianą pełną bez względu na jej lokalizację. Ta sama ściana nie może być raz ścianą pełną, zaś innym razem inną ścianą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że sposobem legalizacji otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie znajdującej się w granicy działki jest ich zamurowanie materiałem ściennym, do którego zalicza się również pustaki szklane tzw. luksfery. Uzależnienie zastosowania takiego lub innego materiału budowlanego od zgody właściciela nieruchomością sąsiedniej jest sprzeczne z przepisami prawa budowlanego. Usunięcie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. z przepisu § 12 ust. 6 warunków technicznych normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż sprawy, w których inwestor zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych. Będą tu miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projektowanie i budowa obiektu budowlanego powinny uwzględniać poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W przedmiotowym wypadku nie może być mowy o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które jest przepisem zawierającym szereg klauzul o charakterze ogólnym, a rodzaj zastosowanego pustaka nie uniemożliwia w żaden sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Skoro ściana z luksferami nie jest ścianą z otworami okiennymi, lecz a contrario ścianą bez otworów okiennych, to nie ma żadnych ani prawnych, ani technicznych przeszkód dobudowania do takiej ściany budynku na sąsiedniej działce budowlanej. Z drugiej strony, jeżeli w takiej ścianie otwór okienny istnieje, to dodatkowe wprowadzenie luksferów pozostaje bez wpływu sytuację właściciela nieruchomości sąsiedniej, zaś ewentualne ograniczenia zagospodarowania jego nieruchomości nie wiążą się z istnieniem pustaków szklanych. Z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. O naruszeniu takich interesów można mówić wtedy, gdyby planowana inwestycja była sprzeczna z warunkami technicznymi lub innymi normami obowiązującymi w budownictwie, a więc wówczas gdy zostałyby naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Aktualnie obowiązujące przepisy techniczne nie uzależniają dopuszczalności budowy obiektu budowlanego od zgody właściciela działki sąsiedniej. Ochrona interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej kwestionującego prawo do zabudowy działki sąsiedniej, może opierać się tylko na ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a szczególności wymagań techniczno-budowlanych. Oznacza to, że mógłby kwestionować sposób zagospodarowania działki inwestorów, jeżeli poprzez realizowaną zabudowę inwestorzy naruszyliby obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Co więcej, rzekomy trzeci otwór okienny wypełniony pustakiem szklanym nie został "na nowo" wykonany w ścianie pełnej. Otwór okienny w tym miejscu istniał bowiem od chwili wzniesienia wiekowego budynku, co wynika choćby z rysunków zamieszczonych w projekcie budowlanym. W trakcie realizowanych robót budowlanych otwór ów został jedynie wypełniony pustakiem szklanym. Inwestorzy zatem nie dość, że nie wykonywali w tym miejscu nowego otworu okiennego, to nawet istniejący otwór okienny zlikwidowali wypełniając to miejsce luksferami, czyli materiałem budowlanym kwalifikującym ścianę zawierającą taki materiał, jako ścianę pełną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy nadzoru budowlanego wydając w toku instancji kwestionowane przez inwestorów decyzje przyjęły, że otwory w południowej ścianie budynku, znajdującej się w tzw. ostrej granicy z nieruchomością sąsiednia, wypełnione luksferami, stanowią otwory okienne, ich wykonanie nie było objęte decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Stan taki stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego, co czynnik niemożliwym wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu po realizacji robót budowlanych i uzasadnia stosowanie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczone jako P.b.) Powołany przepis stanowi, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Analiza materiału zgromadzonego w przedstawionych aktach administracyjnych wskazuje, że w przedmiotowej sprawie istotne ustalenia zostały poczynione przez organy nadzoru budowlanego pobieżnie, bez zbadania i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za przedwczesne. Okoliczności istotne dla sprawy organy nadzoru budowlanego powinny były ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. W szczególności należało uczynić zadość dyspozycji art. 7 k.p.a., stosownie do którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbe l- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji ( także decyzji odwoławczej art. 140 k.p.a.) nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Organ odwoławczy winien się także odnieść do wniosków dowodowych stron. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, a ewentualne uchybienia w tym zakresie wiąże z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że inwestorzy – P.G. i I.R. – uzyskali decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 29 września 2008r., znak [...] , o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pn. "nadbudowa ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku oficyny na cele mieszkalno-biurowe". Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany i towarzyszące mu pozwolenie konserwatorskie nie przewidywały w elewacji południowej budynku oficyny otworów okiennych (rzut elewacji południowej, k. [...] projektu budowlanego oraz k. [...] akt znak: [...] – załącznika nr 1 do pozwolenia Nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lipca 2008 r., znak [...] ). Charakterystycznym jest, że w aktach tej sprawy brak dokładnych danych co do istniejącego stanu faktycznego tej ściany, w zakresie ewentualnego usytuowania otworów okiennych i drzwiowych. Ważne jest również to, że jak wynika z zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego na str. [...] , poza pracami określonymi wprost w decyzji o pozwoleniu na budowę w nazwie inwestycji " Projekt zakłada również wymianę okien na niższych kondygnacjach ( kolorystyka i typ analogiczne jak w części nadbudowy). Stolarka winna powtarzać podziały istniejących otworów w sąsiedniej oficynie." Pojęcie okien wiązanej jest zatem także stolarki okiennej. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2012r., znak [...] . W dniu 15 czerwca 2010r., a zatem jeszcze przed uzyskaniem decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę, inwestorzy zgłosili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki fakt zakończenia budowy i zamiar przystąpienia do użytkowania budynku. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie projektanta, który wskazał zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, uznając wszystkie za nieistotne w relacji do warunków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 29 września 2008r., znak: [...] . Projektant podał m.in., że "klatkę schodową doświetlono dodatkowo oknem z pustaków szklanych" na pierwszym piętrze i poddaszu. Decyzją Nr [...] z dnia 23 czerwca 2010 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki zgłosił sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru przystąpienia do użytkowania. Podstawą do wniesienia sprzeciwu było wyłącznie ustalenie, że inwestorzy dokonali zmian charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego, zmieniając ogólną kubaturę budynku i geometrię dachu. Organ nadzoru budowlanego ocenił, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznał też, że inwestorzy zrealizowali przedmiotowy obiekt budowlany w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i wskazał, że będzie to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3. W decyzji o sprzeciwie organ nie odniósł się w żaden sposób do podanej w oświadczeniu projektanta okoliczności wykonania doświetlenia za pomocą okien z pustaków szklanych (luksfer), w szczególności nie uznał powyższego za istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Brak również danych co do wykonania w elewacji południowej otworów okiennych lub drzwiowych. I.R. i P.G. złożyli odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2010 r., znak [...] stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W przedstawionych aktach administracyjnych brak materiałów wskazujących na dalszy bieg postępowania w tej sprawie, który w ustaleniach całkowicie pomija organ pierwszej instancji, natomiast jedynie sygnalizuje treść zaskarżonej decyzji. Z urzędu Sądowi znany jest fakt, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 sierpnia 2010r., znak: [...] , zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1342/10, postępowanie sądowe zostało umorzone wobec uwzględnienia skargi przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. . Sąd umarzając postępowanie wskazał, że ostatecznym postanowieniem z dnia 30 listopada 2010r., znak: [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uwzględnił skargę w całości, uchylając zaskarżone postanowienie własne. Przekazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego akta sprawy nie zawierają ostatecznej decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, względnie dalszych aktów, czy orzeczeń sądowych. Tylko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 18 kwietnia 2011r., znak [...] , utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia 23 czerwca 2010r., znak: [...] , oraz że wypowiedział się w niej co do wypełnienia otworów okiennych luksferami w ścianie południowej budynku, uznając stan taki za sprzeczny z przepisami o warunkach technicznych, w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, który tej kwestii nie uwzględniał wnosząc sprzeciw. Takie wskazanie na fakty urzędowo znane, działające potencjalnie na niekorzyść skarżących, zawarte dopiero w zaskarżonej decyzji powoduje niemożność ustosunkowania się skarżących do istotnego zagadnienia jeszcze w toku postępowania administracyjnego. Nadto brak powoływanej decyzji a aktach administracyjnych nie pozwala poddać przedmiotowych ustaleń weryfikacji oraz stwierdzić, czy i jakie jeszcze ustalenia zostały w niej zawarte, a także czy i jaki był dalszy bieg postępowania w tej sprawie. Nie jest w szczególności wiadomym czy od przedmiotowej decyzji wniesiono skargę i z jakim wynikiem. Kolejne ważne zagadnienie stanowi to, czy było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w stosunków do przedmiotowej budowy postępowania nadzorcze, w jakim zakresie i z jakim wynikiem. Należy podkreślić, że z treści uzasadnienia decyzji Nr [...] z dnia 23 czerwca 2010 r., znak: [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki Powiatowego wynika wprost, że organ ten miał zamiar wszcząć i przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, natomiast nie wspomina się w niej iż takie postepowanie prowadził. Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stosownie zaś do art. 50 ust. 3 P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Jak stanowi art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl art. 51 ust. 3 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie do art. 51 ust. 4 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z przedstawionych w niniejszej sprawie akt administracyjnych nie wynika, czy zapowiadane przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. zostało wszczęte i przeprowadzone, oraz czy w jego wyniku zostały wydane decyzje administracyjne. Na taką możliwość wskazuje zaś nie tylko wprost wskazany zamiar Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, ale również to, że inwestorzy złożyli obecnie wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie mógł zostać nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. W niniejszej sprawie jest zatem okolicznością niezwykle istotną, czy taka decyzja została wydana oraz jakie były jej ustalenia, rozstrzygnięcie czy jest decyzja ostateczna. Bez wyjaśnienia tej kwestii niemożliwe jest prawidłowe rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Trzeba mieć także na uwadze, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2012 r., znak: [...], zatwierdzająca zamiany w pierwotnym pozwoleniu na budowę jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Przedmiotowa decyzja jest decyzją specyficzną albowiem orzeczono w niej równolegle o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego oraz o zmianie decyzji pozwolenia na budowę z dnia Nr [...] z dnia 29 września 2008r., znak: [...]. Materiały przedstawione przez inwestorów przed wydaniem przedmiotowej decyzji uzyskały akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r., znak [...], w którym mowa jedynie o projekcie zamiennym. Przedmiotowa decyzja wraz dokumentami dotyczącymi jej wydania wymaga zatem wnikliwej analizy. Kontrola legalności decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2012 r., znak: [...] , wykracza poza granicami niniejszej sprawy. Takiej decyzji organy nadzoru budowlanego nie mogą zatem poddawać kontroli i krytyce w niniejszej sprawie tym bardziej, że brak możliwości ustalenia na podstawie przedstawionych akt administracyjnych czy prowadzono jakieś postępowania nadzwyczajne dotyczące decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jeśli organ nadzoru budowlanego uważał - czemu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 kwietnia 2013 r., znak: [...] , że rzeczywistym zamiarem inwestorów było obejście przepisów, mógł podjąć kroki sygnalizujące powyższe, w celu wyeliminowania powyższej decyzji przez organ właściwy z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych. Omawiany wątek łączy się zaś ściśle z uprzednio akcentowanym zagadnieniem dotyczącym zakresu i wyniku ewentualnego postępowania nadzorczego prowadzonego w związku ze sprzeciwem co do przystąpienia przez inwestorów do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, które mogło w sposób wiążący przesądzić zagadnienie wykonania ściany południowej budynku przy użyciu luksferów oraz ich funkcji. Dodatkowym uchybieniem w przedmiotowej sprawie jest, że organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie odniosły się do treści i wniosków złożonej przez skarżących, zawartych w "Opinii prawnej w sprawie możliwości zastosowania pustaków szklanych (luksfery) przy budowie ściany znajdującej się w granicy nieruchomości", sporządzonej w dniu 19 listopada 2012r. przez r. pr.S.K. . Nie rozważyły również znaczenia dla wydanych rozstrzygnięć treści dokumentu listopada 2012r., zatytułowanego " Obliczenia sprawdzające nośność nadbudowanej ściany ceglanej w oficynie budynku przy ul. [...] w K. ’, sporządzonego przez mgr inż. A.P. i mgr inż. R.F. . Szczególnym rodzajem stanowiska strony jest przedstawienie przez nią wszelkiego rodzaju opinii np. "prywatnej ekspertyzy", która w ścisłym znaczeniu nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Przyjmuje się, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 498/11, Lex Omega nr 1154859). W podobny sposób traktować należy np. opinie prawne, sporządzone na zlecenie strony postępowania i przez nią przedstawione organowi administracji publicznej. Uznać trzeba, że są one szczególnie umotywowanym stanowiskiem samej strony, zatem organ ma obowiązek odnieść się do zawartych w nich twierdzeń i poglądów w taki sam sposób, jak do argumentacji przedstawianej np. w pismach procesowych czy środkach zaskarżenia. Jak wyżej wskazywano zaniechanie powyższego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ pierwszej instancji uznając, że w ścianie granicznej zostały wykonane otwory okienne wskazał przede wszystkim na naruszenie § 12 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, dalej oznaczone jako rozporządzenie). Powołał się też na przepis § 232 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. W tej kwestii organ pominął całkowicie opinię prawną z dnia 19 listopada 2012r., w której wskazano, że luksfery zajmują 3% powierzchni ściany, a nadto analizę nośności ściany ceglanej. Stanowisko organu drugiej instancji, który również nie odnosi się wprost do tych dokumentów, jest nadto wewnętrznie sprzeczne skoro podaje, że" Niewątpliwie przepis § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, uściśla i zwiększa możliwości wykonania w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego otworów zajmujących nie więcej niż 10 % ich powierzchni, wypełnionych materiałami przepuszczającymi światło w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Zastosowanie tego przepisu stwarza szersze możliwości elastycznego projektowania układów funkcjonalnych pomieszczeń ograniczonych w całości lub części takimi przegrodami, zaś następnie pisze, że " Trzeba jednak zauważyć, że takich otworów wypełnionych luksferami nie wolno wykonywać w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego zbudowanej bezpośrednio przy granicy (lub w osi granicy) z działką sąsiednią, chyba, że w tej sprawie została uprzednio zawarta odpowiednia umowa notarialna miedzy właścicielami obydwu nieruchomości godzących się na ograniczenie warunków użytkowania nieruchomości spowodowane takim sposobem wykonania ściany na granicy działek." To ostatnie stwierdzenie nie zostało poparte żadnym przepisem prawa, mającym charakter konkretnej normy, a nie reguły ogólnej przydanej prze interpretacji takich przepisów. Niezależnie od już wskazywanych uchybień należy także zwrócić uwagę na brak w aktach dostatecznych dowodów dotyczących stanu faktycznego ściany południowej budynku w kondygnacji parteru przed rozpoczęciem przez inwestorów robót budowlanych. Budzi również zastrzeżenia brak analizy wszelkich projektów budowlanych, w których jak się wydaje z pojęciem " okna" wiąże się pojęcie "stolarki okiennej". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I wyroku i uchylił zaskarżoną decyzję, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien uzupełnić brakujące dowody, a w szczególności ustalić oraz udokumentować w aktach w jaki sposób zakończyło się postępowanie w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, a także – czy prowadzone było i jak się zakończyło postępowanie naprawcze. Organ ten winien również wyjaśnić inne wyżej wskazane okoliczności oraz odnieść się do twierdzeń stron popartych opiniami. Dopiero po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania, w którym zostaną wyjaśnione wszystkie istotne kwestie, możliwe będzie rozważenie, czy sporne elementy elewacji budynku stanowią ścianę (tyle że wypełnioną cegłą szklaną), czy też należy uznać je za okna. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.