II SA/Kr 235/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 września 2014 r. sygn. [.... ] odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. [.... ] , utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 01 marca 2012 r. sygn. [.... ] wymierzającą [.... ] z siedzibą przy ul. [.... ] w K. , administracyjną karę pieniężną za usunięcie trzech sztuk drzew z gat. jarząb pospolity i sosna czarna, bez wymaganego zezwolenia na nieruchomości położonej przy ul. [.... ] w K. , w wysokości 60.900,91 zł. Po rozpoznaniu wniosku K.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r., znak [.... ] utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie, powołując się przy tym na art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, póz. 483 ze zm.) w zw. z art. 145a oraz art. 149 § 3 i art. 150 § 1 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.), zgodnie z którą można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jednakże zanim organ przystąpi do badania istnienia podstawy wznowienia postępowania, jest on zobligowany do zbadania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 145a § 2 kpa, który uzależnia dopuszczalność złożenia skargi o wznowienie postępowania od zachowania miesięcznego terminu od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W kwestionowanej sprawie istota sporu sprowadza się właśnie do kwestii ustalenia daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i rozumienia tego pojęcia na gruncie przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w kwestionowanym rozstrzygnięciu przyjęło, że w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przez przepisy, których niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, termin miesiąca liczy się od dnia utraty mocy obowiązującej przez przepisy niezgodne z Konstytucją, a zatem termin ten biegnie począwszy od dnia wejścia w życie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jak bowiem Kolegium wyjaśniło uprzednio, taką interpretację potwierdza także brzmienie art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Przy czym jak zaznaczono, bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wcześniej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 13 lipca 2012 r., rozpocznie się dopiero 14 stycznia 2016 r. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium podzieliło w całości rozważania poczynione uprzednio wydanym przez Kolegium postanowieniu. Dodano, że formułując powyższe stanowisko Kolegium nie kierowało się wyłącznie dosłownym brzmieniem art. 145a § 2 kpa, ale miało na względzie także jego znaczenie systemowe, funkcjonalne i celowościowe w tym konsekwencje prawne przyjęcia stanowiska w sprawie. W sytuacji, gdy literalne stosowanie przepisu może być sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi oraz podstawowymi zasadami danej procedury, to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spornego przepisu. Należy natomiast zauważyć, że kwestia terminu wejścia w życie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest unormowana w art. 190 ust. 3 Konstytucji R.P., w którym wskazano, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W konsekwencji co do zasady orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, a orzeczenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, niemniej od tej zasady Konstytucja wprowadza wyjątki, stwarzając podstawy prawne do ogłoszenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego i konsekwentnie rozumiejąc ten przepis, jego wejścia w życie. W przypadku zatem odroczenia utraty mocy obowiązującej przez przepisy, o których niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, termin miesiąca liczy się od dnia utraty mocy obowiązującej przez przepisy niezgodne z Konstytucją. Przyjęcie natomiast proponowanego przez wnioskodawcę i niektórych przedstawicieli doktryny rozumienia przepisu prowadziłoby w praktyce do niedopuszczalnej sytuacji, w której wznowiono by postępowanie, a następnie należałoby stosować we wznowionym postępowaniu przepisy niekonstytucyjne, czyli te same, na których opierała się decyzja nakładającą karę. To w istocie przekreśliłoby sens instytucji wznowienia postępowania, którego celem jest przecież restytucyjne wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w oparciu o nowe zgodne z Konstytucją rozwiązania (w rozważanym przypadku uwzględniające miarkowanie kary za wycięcie drzew, a których to regulacji aktualnie brak w porządku prawnym). Podkreślić jednocześnie należy, że Kolegium zarówno kwestionowanym, jak i niniejszym postanowieniem w żadnym razie nie pozbawia Strony prawa do wznowienia postępowania w związku z przedmiotowym wyrokiem TK, niemniej prawo to urzeczywistnione może być w terminie miesiąca od dnia wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (w rozumieniu jego skutków), a zatem w terminie miesiąca od dnia 14 stycznia 2016 r., o czym mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 9 kpa, Kolegium ponownie informuje Stronę. Tym samym prawidłowe, zdaniem Kolegium rozstrzygającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, było stanowisko zawarte w poprzednim postanowieniu Kolegium o odmowie wznowienia postępowania wydanym w oparciu o art. 149 § 3 kpa, iż wniosek o wznowienie postępowania, jako złożony przed terminem do jego złożenia, należy uznać za przedwczesny. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu. Nie każdy bowiem wniosek o wznowienie postępowania skutkuje wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Wobec powyższego postanowiono jak na wstępie. Postanowienie powyższe zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.T. , zarzucając mu naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.: - art. 145a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przez przepisy, których niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, miesięczny termin zastrzeżony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczy się od dnia utraty mocy obowiązującej przez przepisy niezgodne z Konstytucją, - art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym odmówieniu wznowienia postępowania, ze względu na uznanie złożonego wniosku za przedwczesny, - art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Na postawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Uzasadniając skargę wskazał, że należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. , że w doktrynie prawa nie ma jednolitego poglądu na kwestię tego, czy termin jednego miesiąca należy liczyć od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a zatem od dnia jego publikacji w Dzienniku Ustaw, czy też będzie to miesiąc od dnia wejścia w życie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku określenia przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Należy jednak stwierdzić, że wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie to stanowisko skarżącego zakładające, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony od publikacji orzeczenia, pomimo zawarcia w nim klauzuli odraczającej, powinno zostać uznane za uzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji rozróżnia fakt wejścia w życie samego orzeczenia oraz termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który może być odmienny od daty wejścia w życie orzeczenia, którą jest ogłoszenie orzeczenia w dzienniku. Jest to o tyle istotne, że w art. 145a § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego mowa jest jednoznacznie o wejściu w życie orzeczenia, a nie o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego. W związku z tym należy stwierdzić, że termin miesięczny zastrzeżony przez ustawodawcę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powinien być liczony od dnia publikacji orzeczenia, a nie od dnia utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny, co nastąpi dopiero z dniem 14 stycznia 2016 roku. Ponadto, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem. Uznanie, że niniejszej sprawie możliwość wznowienia postępowanie administracyjnego zaistnieje dopiero po 14 stycznia 2016 roku spowoduje dalsze negatywne dla obywateli konsekwencje prawne. Dodatkowo, uzasadniając stanowisko skarżącego należy powołać się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2013 roku, I CSK 726/2012, w którym zawarte zostało twierdzenie, że wykładnia art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji nie daje podstaw do konstatacji, że możliwe jest wskazanie uniwersalnych reguł dotyczących intertemporalnych skutków orzeczeń Trybunału. Każdy wyrok Trybunału musi być rozpatrywany indywidualnie, przy uwzględnieniu charakteru przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona, treści samego orzeczenia, aksjologii konstytucyjnej oraz aksjologii gałęzi prawa, w której zakwestionowany przepis został usytuowany. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, w konsekwencji czego błędnie uznało, że w sprawie należy odmówić wznowienia postępowania ze względu na przedwczesne złożenie przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że treść uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa. W omawianej sytuacji rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie zawiera wszystkich wymienionych powyżej elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W szczególności, organ nie wskazał przekonywujących argumentów uzasadniających stanowisko zaprezentowane przez organ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sytuacji odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów o 18 miesięcy, dopuszczalne jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. przed upływem wskazanego okresu 18 miesięcy, po opublikowaniu wyroku Trybunału. Zgodnie z treścią art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W takiej sytuacji, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (ust.1). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".(ust.2) Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów (ust.3) Dniem ogłoszenia aktu jest dzień jego ogłoszenia w postaci elektronicznej na stronie internetowej organu wydającego dziennik urzędowy (...) (art. 20 ust. 2 ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Z powyższego wynika, że każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co jednakże nie oznacza automatycznie, że z tym samym dniem wystąpi skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przepisu, co do którego orzeczono o jego niezgodności z ustawą zasadniczą. Od zasady polegającej na utracie mocy obowiązującej z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału, Konstytucja RP przewidziała wyjątek w postaci możliwości określenia przez Trybunał innego momentu na wywarcie skutków prawnych przez swoje orzeczenie, nie późniejszego niż 18 miesięcy od wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie prezentowanej przez Skarżącego wykładni przepisu art. 145a § 2 K.p.a. prowadziłoby do sytuacji, że we wznowionym postępowaniu administracyjnym organ stanąłby wobec konieczności rozważenia, czy zastosować normę prawną wciąż obowiązującą, acz formalnie sprzeczną z Konstytucją, czy odmówić zastosowania takiej normy prawnej z powołaniem się na utratę przez nią z chwilą orzeczenia Trybunału domniemania konstytucyjności, do czego – zdaniem Sądu – nie byłby w żadnym razie upoważniony. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny nie zdecydował się, ze względów wyłożonych w pkt 7 uzasadnienia orzeczenia z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, na natychmiastową, tj. z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów, uzasadniony jest wniosek, że przepisy te nadal obowiązują. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być tłumaczone inaczej, niż jego pozostawienie przez oznaczony czas w porządku prawnym. Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego uznanego za niekonstytucyjny działa w granicach swojej konstytucyjnie określonej kompetencji. Należy zatem zdaniem Sądu przyjąć, że w razie odroczenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny, termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 K.p.a. biegnie od dnia utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu. Dopiero bowiem utrata mocy obowiązującej przez przepisy, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym rodzi sytuację, w której prawa i obowiązki jednostki mogą zostać określone w sposób jednoznacznie zgodny z wymogami Konstytucji RP. Identyczne stanowisko zajęły sądy administracyjne m.in. w Gliwicach – wyrok z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 896/14 oraz w Łodzi – wyrok z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 206/09. W okolicznościach niniejszej sprawy utrata mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) nastąpi – w myśl pkt II sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 ("Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej."), wobec opublikowania tego orzeczenia w Dzienniku Ustaw z dniem 14 lipca 2014 r. – z dniem 15 stycznia 2016 rozpocznie bieg jednomiesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 2 K.p.a. – i wówczas skarżący będzie mógł skutecznie ponowić swój wniosek. Wobec powyższego, uznać należało, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją SKO w K. z dnia 13 lipca 2012 r. znak [.... ] , była uzasadniona, a zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie tego organu administracji z dnia 5 grudnia 2014 r. znak [.... ] , odpowiada prawu. Zupełnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie postanowienia jest spójne i logiczne, jasno tłumaczy powody podjętego rozstrzygnięcia i nie sposób dopatrzeć się w nim zarzucanych uchybień. Z wyżej wymienionych względów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 152 p.p.s.a.