II SA/Kr 237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skarg M. C. i E. C. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargi oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z 3 października 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 68, art. 80 ust. 2, pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "P.b.", oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", po przeprowadzonej kontroli 27 września 2017 r. w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku o adresie [...], [...], dalej "budynek", na podstawie art. 68 pkt 1 P.b. nakazał K. C. - właścicielowi działki nr [...] w miejscowości L. G., gmina W., zabudowanej ww. budynkiem mieszkalnym, zamieszkałym przez B. C., E. C. i M. C., wyłączyć z użytkowania ww. budynek oraz zobowiązał właściciela nieruchomości K. C. do: • umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania przedmiotowego budynku, • wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi mienia w przedmiotowym budynku w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji poprzez uniemożliwienie dostępu do przedmiotowego budynku osobom trzecim. Decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 K.p.a. ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Decyzję doręczono stronie postępowania K. C., przesłano również do Burmistrza Miasta i Gminy W. na podstawie art. 68 pkt 2 P.b. Decyzję przesłano także "Do wiadomości" mieszkańcom przedmiotowego budynku: B., E. i M. C.. Doręczenia nastąpiły 6 października 2017 r. M. C. i E. C. wniosły do organu I instancji jednobrzmiące pisma z dnia 18 października 2017 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji". Po wezwaniu przez organ, uzupełniły braki ww. odwołań przez ich podpisanie. W uzasadnieniu odwołujące podniosły, że budynek nie stanowi zagrożenia i nie jest w tak złym stanie, jak opisano w decyzji. Wskazały, że pęknięcia istnieją od lat i się nie powiększają. Zarzuciły, że sprawa niniejsza ma związek z działaniami B. C., który celowo dokonał zgłoszenia z uwagi na toczące się postępowanie rozwodowe z E. C., chcąc wykluczyć je z możliwości mieszkania w budynku. Podniosły, że organ nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 68 P.b. jednocześnie uznając, że budynek stanowi samowolę budowlaną. W odwołaniach zawarto wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji PINB. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z 23 listopada 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami M. C. i E. C.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał i wyjaśnił treść art. 127 § 1 K.p.a, a także art. 61 P.b. W oparciu o powyższe wskazał, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego posiada wyłącznie jego właściciel lub zarządca. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dane osoby są wprawdzie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego do organu administracji publicznej żądania podjęcia stosownych czynności. W takim przypadku ww. osobom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem niniejszego postępowania organ I instancji uczynił nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego o nr [...] zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości L. G., gmina W.. W księdze wieczystej nr [...] wskazano, iż właścicielem ww. działki, a tym samym właścicielem budynku stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy jest K. C.. Ponadto dla przedmiotowego budynku nie ustanowiono zarządcy obiektu. Dalej organ stwierdził, że za prawidłowy stan techniczny ww. budynku mieszkalnego odpowiada wyłącznie właścicielka K. C. i z tego względu wyłącznie ona posiada przymiot strony w niniejszej sprawie. Z tego tytułu wyłącznie K. C. ma także prawo do zaskarżania rozstrzygnięć wydawanych w jej toku. Prawa takiego nie posiadają natomiast E. C. oraz M. C., które w związku z faktem, iż nie legitymują się prawem własności do działki nr [...] w L. G., nie mogą wykazać własnego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że E. C. oraz M. C. są wyłącznie użytkowniczkami – mieszkankami (bez prawa własności) budynku. Zatem odwołujące się niewątpliwie posiadają interes faktyczny w niniejszej sprawie (są zainteresowane jej rozstrzygnięciem), co jednak nie czyni ich automatycznie stronami niniejszego postępowania. Organ przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie ww. stanowiska. Dalej organ stwierdził, że z samego faktu zamieszkiwania przez skarżące w budynku stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania nie wypływają dla nich jakiekolwiek uprawnienia do zaskarżania decyzji PINB w W.. Także sam fakt doręczenia E. C. oraz M. C. skarżonej decyzji PINB w W. nie stanowi podstawy do uznania wyżej wymienionych za strony niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2001 r., sygn. I SA 511/00 (LEX nr 54725) dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym bowiem, czy jest się strona danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Organ przywołał również uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, na poparcie tezy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania odwoławczego organ odwoławczy stwierdził, że E. C. oraz M. C. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego budynku, a w związku z tym wyżej wymienionym osobom nie przysługiwało także prawo do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji kończącej przedmiotową sprawę. Dlatego też organ umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w związku z wniesionymi odwołaniami M. C. i E. C.. Wskazał również, że w związku z powyższym brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniach. Z tego samego względu brak jest również podstaw do rozpatrzenia zawartego w przedmiotowych odwołaniach wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji PINB. Końcowo organ zauważył, że jego rozstrzygnięcie ma charakter formalny, a nie merytoryczny, dlatego zaskarżona decyzja PINB nie podlegała ocenie merytorycznej. E. C. i M. C. wniosły na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosły, że organ niewłaściwie uznał, że nie są one stronami postępowania, bo nie mają interesu prawnego w sprawie. Ich zdaniem ze stanu faktycznego wynika w sposób oczywisty, że posiadają zarówno interes faktyczny, jak i prawny. Podniosły, że z art. 28 K.p.a. wynika, że stroną jest nie tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczy rozstrzygnięcie, ale też ten, czyjego obowiązku dotyczy. Podkreśliły, że tylko stronom doręcza się decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., na rozprawie 4 lipca 2018 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 237/18 oraz II SA/Kr 238/17 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 237/18. Powyższy przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sąd postanowił o połączeniu tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem obie skarżące zaskarżyły odrębnie tę samą decyzję. Ponieważ obie skargi mogłyby być objęte jedną skargą, uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skargi nie są zasadne. Dokonana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, nie narusza prawa, dlatego też skargi podlegały oddaleniu. Wydana w sprawie decyzja MWINB w K. umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. słusznie została oparta na ustaleniu, że skarżące nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie nakazania K. C. – jedynemu właścicielowi działki nr [...] w miejscowości L. G., gmina W. - wyłączenie z użytkowania zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego o adresie [...] w którym zamieszkują B. C., E. C. i M. C.. W sprawie bezsporne jest, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym status strony miał aktualny właściciel przedmiotowej nieruchomości – K. C., która miała możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Status strony nie został przyznany natomiast mieszkańcom budynku, w tym obu skarżącym. Bezsporne również i niekwestionowane przez skarżące było, że właścicielką działki, na której położony jest budynek, jest wyłącznie K. C., a same skarżące, mimo faktycznego zamieszkiwania i użytkowania budynku, nie mają do niego żadnego tytułu prawnego. W konsekwencji sporną i rozstrzygającą dla niniejszej sprawy kwestią jest to, czy fakt zamieszkiwania budynku może stanowić w kontrolowanej sprawie źródło interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 K.p.a. Obowiązek prawidłowego wyznaczenia kręgu stron postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organu, który musi działać w tym zakresie z urzędu. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 68 P.b., krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 P.b. Stosownie do tego ostatniego przepisu właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b., to jest obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 pkt 1 P.b. jest podmiot, o którym mowa w art. 28 K.p.a. W myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda wykonania czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 pkt 1 P.b. jest podmiot (podmioty), o którym mowa w art. 61 pkt 1 P.b. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto trafny wywód dotyczący wykładni i stosowania powyższych przepisów. Należy tu podkreślić, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, którego wynikiem może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064). Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 2226/12, LEX nr 1356980) . Interes prawny winien wynikać z przepisów prawa materialnego pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia organu I instancji, a zatem z normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia konkretnego, indywidualnego uprawnienia lub obowiązku. Trzeba też wskazać, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że nie są stronami, a w konsekwencji również adresatami decyzji w sprawie dotyczącej obowiązku na podstawie art. 68 pkt 1 P.b., mieszkańcy budynku mieszkalnego, niebędący przy tym właścicielami bądź zarządcami. Powyższa konstatacja dotyczy zarówno użytkujących mieszkanie bez tytułu prawnego, jak również np. ich najemców (por. wyrok z 8 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 928/96, LEX nr 43366). Decyzje podejmowane na podstawie art. 68 P.b. nie dotyczą obowiązków prawnych mieszkańców, użytkowników czy najemców co implikuje, że nie mają oni przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawach o opróżnienie budynku. Obowiązek zastosowania się do wyłączenia budynku z użytkowania dotyczy w takim samym stopniu jego mieszkańców, jak i każdego innego człowieka. Umowa najmu czy też mieszkanie bezumowne jest pewnym stosunkiem pomiędzy najemcą (mieszkańcem) a właścicielem lub zarządcą budynku, który jednak nie powoduje skutku o charakterze materialnoprawnym, mogącym zgodnie z art. 28 K.p.a. stanowić podstawę interesu prawnego lokatora (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2003 r., sygn. IV SA 2627/01, LEX nr 1694097). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego posiada wyłącznie jego właściciel lub zarządca (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 999/06 – LEX nr 366267, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 lipca 2009 r., sygn. II SA/Wr 173/09 - LEX nr 553284). W sprawach o odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego stronami postępowania są właściciele i wieczyści użytkownicy takich obiektów, a osoby trzecie nie mają przymiotu strony (por. wyroki NSA z 1 marca 2012 r., sygn. II OSK 2444/10, WSA we Wrocławiu z 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 55/13). Należy wobec powyższego wskazać, że niezasadny jest w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 28 K.p.a.. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, art. 127 § 1 K.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji tylko stronie w rozumieniu K.p.a., a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podsumowując należy podkreślić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, czyniąc zadość dyspozycji art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Motywy te zasługują na całkowitą aprobatę Sądu. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że tylko stronom doręcza się decyzję Sąd wskazuje, że decyzja, o której mowa w art. 68 pkt 1 P.b. wydawana jest w wyjątkowych sytuacjach. Dotyczy jedynie budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, bezpośrednio grożących zawaleniem. Głównym celem takiej decyzji jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego. W takich okolicznościach, biorąc pod uwagę również nadanie decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 K.p.a. ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, należy uznać za prawidłowe i zrozumiałe poinformowanie we wszelki możliwy sposób osób najbardziej narażonych, a zatem przede wszystkim mieszkańców, o ww. niebezpieczeństwie. Dlatego też doręczenie decyzji nr [...] z dnia 3 października 2017 r. znak: [...] "do wiadomości" – co wyraźnie zaznaczono w rozdzielniku decyzji - mieszkańcom budynku, pod adresem tegoż budynku, którego ryzyko zawalenia stwierdzono, nie jako stronom i bez możliwości zaskarżenia, choć dokonane było bez jednoznacznej podstawy prawnej, należy ocenić jako celowe. Doręczenie takie jednak, jak wyżej uzasadniono, nie może powodować powstania przymiotu strony po stronie osób, którym decyzję doręczono "do wiadomości", a które nie mają interesu prawnego. Warto też ubocznie zaznaczyć, że właścicielka K. C. pismem z 12 października 2017 r., k. 65 akt [...] (czerwona obwoluta), powiadomiła PINB o wykonaniu zobowiązań wynikających z decyzji PINB nr [...] z 3 października 2017 r. znak: [...] Na marginesie warto też wskazać, że wbrew zarzutom odwołania, przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 68 P.b., nie ma istotnego znaczenia czy budynek stanowi samowolę budowlaną, czy też nie. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargi i orzekł jak w sentencji wyroku.