II SA/Kr 2374/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek sprawozdawca Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner NSA Piotr Lechowski Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dowódcy [...] Korpusu Zmechanizowanego w [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji II zasądza na rzecz A. G. od Dowódcy [...] Korpusu Zmechanizowanego w [...] , tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] ( [...]) złotych. W dniu [...].2003r. por. rez. A. G. wniósł do Dowódcy Jednostki Wojskowej w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] Nr [...] zwrot kosztów z dnia [...] 2001r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów poniesionych przez wojsko w czasie jego nauki (studiów) w Wyższej Szkole Oficerskiej. Na uzasadnienie podał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem oparta została na Rozkazie Nr 2/Log Szefa Sztabu Generalnego z dnia 06.03.2000r., który to akt prawny nie może stanowić podstawy decyzji wydawanych w stosunku do obywateli, gdyż nie należy do obowiązujących źródeł prawa. Podniesiono, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są ustawy, umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Decyzją z dnia [...]2003r Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] po rozpatrzeniu wniosku A. G. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej w [...] z dnia [...].2001r., wydanej w stosunku do A. G. Na uzasadnienie podano, że decyzję oparto o treść art. 80 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.06.1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.), który stanowi, że "żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej (...) z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza (...) jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki", a których równowartość na dzień wydania decyzji Nr [...] określił Minister Obrony Narodowej w § 133 i § 134 Rozporządzenia z dnia 19.12.1996r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997r., Nr 7, poz. 38 z późn. zm.). Zaznaczono, że dokonując obliczenia wysokości kosztów podlegających zwrotowi zastosowano wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania obowiązujące w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, które na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określił Szef Sztabu Generalnego w Rozkazie Nr 2/Log z dnia 06. 03.2000r. W uzasadnieniu podniesiono, że o przesłance nieważności decyzji można mówić m.in. wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować dana materię w drodze decyzji administracyjnej lub gdy decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub akcie wydanym z upoważnienia ustawowego i powołano treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie - wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.06.1999r. sygn. III SA 5540/98 i wyrok NSA w Gdańsku z dnia 05.01.1996r. sygn. SA/GD 2647/95, Lex 44175. Nadto powołano się na pogląd wyrażony przez NSA w Krakowie w wyroku z dnia 06.03.2003r., sygn. II SA 1229/02, że " określającymi liczbowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania jest Rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP Nr 2/Log. z dnia 06.03.2000r." Od tej decyzji odwołał się A. G. podtrzymując twierdzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2001r. i wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 r. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2003r. organ II instancji - Dowódca [...] Korpusu Zmechanizowanego w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania G. D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].2003r. Na uzasadnienie podano, że organ II instancji podziela - co do zasady - pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji. Podano, że "ustawodawca w art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej wyraźnie stwierdził, że żołnierz jest obowiązany , a nie (nominalne). Wysokość stawek Szef Sztabu Generalnego ustalił zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr 89/MON z dnia 31.05.1999r. w sprawie wprowadzenia oraz ustalenia, wykorzystania, trybu wydawania, uaktualniania norm budżetowych i wskaźników kosztów. Podano, że nie jest normą prawną, a zatem odesłanie przez Ministra Obrony Narodowej do norm budżetowych nie stanowi subdelegacji. Z tego względu brak jest przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa skutkujących nieważnością decyzji. Organ II instancji nie uznał za zasadne pozostałych zarzutów odwołania ustosunkowując się do nich w uzasadnieniu decyzji. Od decyzji tej złożył skargę A. G., który wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Na uzasadnienie podał, że podtrzymuje argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].2001r. ustalającej wysokość kosztów poniesionych przez wojsko w sprawie nauki w Szkole Wyższej Oficerskiej na kwotę [...] zł. Podniósł, że art. 80 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 30.06.1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi delegację do wydania rozporządzenia w sprawie wysokości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, a w Rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 1996r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych Minister nie określił wysokości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, natomiast w § 133 odesłał do przepisów nieokreślonej rangi stanowiących normy budżetowe określające jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza - w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem skarżącego, Minister nie wykonał w sposób należyty delegacji ustawowej, ponieważ scedował przysługujące wyłącznie jemu kompetencje na inny organ. Nadto skarżący zwrócił uwagę na to, że organy obu instancji nie odniosły się do zarzutu, co do braku podstawy prawnej zgodnej z wymogami konstytucyjnymi. W skardze podobnie jak we wniosku zwrócono uwagę na niekonstytucyjność § 132 ust. cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19.12.1996r. stwierdzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 11/98 z dnia 16.02.1999r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podniósł, że wskazany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego tylko częściowo dotyczy problematyki będącej przedmiotem sporu, tj. zakresu upoważnienia ustawowego. Zdaniem tego organu, kwestionowane przez skarżącego przepisy rozporządzenia pozostają w wyraźnym związku z celem regulacji ustawowej i mieszczą się w granicach udzielonego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i 77 par. 1 kpa organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą obowiązku zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania żołnierza zawodowego zwolnionego z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza jest (do dnia 30.06.2004r.) bez wątpienia art. 80 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 30.06.1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Oznacza to, że przy zaistnieniu wyżej wymienionych przesłanek - zwolniony z zawodowej służby wojskowej żołnierz zawodowy jest zobowiązany zwrócić równowartość wymienionych kosztów poniesionych w czasie studiów lub nauki. Podstawowym problemem w sprawie jest istnienie lub nie, podstawy prawnej określenia równowartości tych kosztów, która to podstawa prawna doprowadziła do wydania decyzji nr [...] z dnia [...].2001r. ustalającej "wysokości kosztów poniesionych przez wojsko w czasie nauki (studiów) w Wyższej Szkole Oficerskiej por. A. G. na kwotę [...] zł" lub - o ile nie istniała - staje się przesłanką stwierdzenia nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ustalenie czy istniała podstawa prawna decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się domaga, w zakresie ustalenia wysokości równowartości kosztów podlegających obowiązkowi zwrotu, implikuje wynik postępowania o stwierdzenie nieważności. Jeżeli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wydana w tym postępowaniu decyzja ulega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. a i (lub) c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (p.p.s.a.). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Pozostaje poza sporem fakt, że skarżący A. G. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego na dzień [...].2001r., a także to, że 4 lata wcześniej przez okres 4 lat był podchorążym [...] w [...]. W związku z odbyciem studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej skarżący miał obowiązek odbyć 12 lat obowiązkowej służby wojskowej, a skoro wypowiedział stosunek służbowy w toku odbywania tej obowiązkowej służby obowiązany był (z mocy art. 80 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z 30.06.1970r.) do zwrotu równowartości kosztów podanych w tym przepisie. Należy zauważyć, że art. 80 ust. 2 w pkt. 1 cyt. wyżej ustawy z 30.06.1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jednoznacznie wskazuje: "Minister Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia określa równowartość kosztów, o których mowa w ust. 1, oraz zasady i tryb ich zwracania." Takie brzmienie przepisu oznacza, że ustawodawca w delegacji ustawowej upoważnił wyłącznie Ministra Obrony Narodowej do określenia równowartości przedmiotowych kosztów, przy czym Minister Obrony Narodowej mógł tego dokonać wyłącznie w formie rozporządzenia. W tej delegacji ustawowej brak jest możliwości scedowania swych uprawnień przez Ministra Obrony Narodowej na jakikolwiek inny organ, jak również brak jest możliwości określenia równowartości przedmiotowych kosztów przez tego Ministra w jakiejkolwiek innej formie, niż forma rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że rozporządzenie, o którym mowa w art. 80 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 30.06. 1970r., a więc określające równowartość kosztów, w dacie wydania decyzji z dnia 9 lutego 2001r. - nie było wydane. Co prawda cyt. wyżej Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 lutego 1996r. w sprawie żołnierzy zawodowych powołuje jako podstawę prawną swego wydania m. in. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 30.06.1970r., jednak w treści nie określiło równowartości przedmiotowych kosztów stwierdzając tylko, że: "Równowartość kosztów, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy, zwanych dalej "kosztami", ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza - w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej". Przepis ten zarazem, bezpodstawnie ceduje uprawnienie Ministra Obrony Narodowej na bliżej nieokreślony organ, jako właściwy do "ustalania wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych jednakowych wskaźników kosztów utrzymania żołnierza", przy pomocy których ma nastąpić ustalenie równowartości kosztów. Ma rację skarżący, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia." Sąd zwraca uwagę (w ślad za: Wiesław Skrzydło - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. - Wyd. Zakamycze 1998r., str. 82), że wymienione w tym artykule akty prawne są wiążące zarówno organy państwowe, jak też obywateli, a także osoby i podmioty prawne znajdujące się pod jurysdykcją Rzeczypospolitej. Z wyliczonych w tym artykule aktów prawnych wynika, że tylko rozporządzenia nie są aktami pochodzącymi od parlamentu. Prawo ich wydawania posiadają między innymi ministrowie. Należy jednak podkreślić, że rozporządzenia są to jednocześnie akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, bez którego rozporządzenie nie może być wydane, przy czym każda ustawa - jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych - wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać i przedmiot regulacji, czego on ma dotyczyć. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazać innemu organowi (jak choćby Rada Ministrów - ministrowi), czyli subdelegacja tych uprawnień nie jest dopuszczalna. Mając na względzie powyższe stanowisko jednocześnie należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tym składzie nie podzielił stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 6 marca 2003r. sygn. akt II SA/Kr 1229/02, na które to orzeczenie powołał się organ I instancji. Na słuszność zajętego w obecnej sprawie stanowiska wskazuje i to, że w oparciu o treść art. 80 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 30.06.1970r. Minister Obrony Narodowej wydał Rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz.U. Nr 7, poz. 84), w którym to rozporządzeniu w § 2 ust. 1 wskazał: "Równowartość kosztów za jeden rok studiów lub nauki wynosiła w 2002r. 18.235,00zł." W ustępie 2 tego § wskazano sposób waloryzacji równowartości tych kosztów celem ich ustalania w latach następnych. Nie sposób nie zauważyć, że to ostatnie Rozporządzenie nie ustala jednak równowartości kosztów za lata poprzednie - przed 2002r., a za takie lata należy ustalić równowartość kosztów studiów dla skarżącego. W tym wypadku - co należy podkreślić - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w obecnym składzie podziela w całości stanowisko przedstawione w podobnej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20.05.2004r. sygn. akt II SA/Bd 8/04 (ONSAiWSA 2005/2/32) odnośnie tego, że do tej pory brak jest przepisów, które pozwoliłyby ustalić równowartość studiów czy nauki w latach poprzednich. Zdaniem Sądu - Minister Obrony Narodowej w dalszym ciągu nie wypełnił upoważnienia danego mu przez ustawodawcę w art. 80 cyt. ustawy z dnia 30.06.1970r., co do określenia równowartości kosztów poniesionych "w czasie studiów" czy nauki w latach wcześniejszych niż rok 2002. Pomimo uchylenia tej ustawy i zastąpienia jej kolejną - z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750) nie zabrakło delegacji ustawowej, jak choćby w art. 55 dla Ministra Obrony Narodowej dla wypełnienia tej luki prawnej. Mając powyższe rozważania na względzie należy stwierdzić, że decyzja Nr [...] z dnia [...] 2001r. wydana została bez podstawy prawnej, albowiem taka nie istniała. Organy obu instancji prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wskazały też żadnej prawidłowej podstawy prawnej jej wydania, czym naruszyły przepisy prawa materialnego i wskazane wyżej przepisy kpa. Tak więc, już tylko ze względów naprowadzonych wyżej - Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jako uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a oraz na mocy art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę (...) (Dz.U. nr 153, poz. 1271) w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368) - jak w pkt II wyroku.