II SA/Kr 247/14

Kraków, dnia 29 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 maja 2013 r. znak [...] w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 maja 2013 r. znak [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia 12 grudnia 2013 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez T. M., działającego przez pełnomocnika adw. J. L., od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 maja 2013 r. znak [...], którą: - nie nałożono na "A" Sp. z o.o. – inwestora robót budowlanych związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową budynku przy ul. S. w K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, - orzeczono, że roboty budowlane związane z przebudową, rozbudową i nadbudową budynku przy ul. S. w K. z przeznaczeniem na hotel zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższe postanowienie złożył T. M., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania postanowienia oraz decyzji organu I instancji, zapadłej w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że usankcjonowanie decyzji organu I instancji, wskutek stwierdzenia zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalności odwołania od niej, grozi wyrządzeniem skarżącemu znacznej szkody, bowiem nadbudowa budynku przy ul. S. osłabiła konstrukcję należącego do skarżącego budynku przy ul. S. i stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców budynków sąsiadujących z budynkiem objętym nadbudową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu I instancji należało oddalić. Zgodnie z zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, ustaloną w przepisie art. 61 § 3ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jakoP.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Podkreślenia wymaga, iż rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, Sąd nie rozstrzyga skargi merytorycznie i nie ocenia zgodności zaskarżonego aktu z prawem, ani też stopnia prawdopodobieństwa jego uchylenia w wyniku przyszłego rozpoznania sprawy, a jedynie bada czy zachodzą wskazane przez ustawodawcę przesłanki pozytywne uwzględnienia wniosku. Dokonując oceny złożonego wniosku w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż brak jest uzasadnienia dla wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu, pojęcie sprawy administracyjnej ujmowane jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko, a ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, iż jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12, zgodnie z którym "tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia (..)wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, w sytuacji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ II instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Adekwatności powyższego poglądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie może zmienić fakt, iż został on wyrażony w sprawie zakończonej wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem jest ono tożsame w skutkach z kontrolowanym na gruncie niniejszej sprawy postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. W obu przypadkach konsekwencją jest brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, kwestia nienałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oraz kwestia niedopuszczalności odwołania, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu organ nie odnosił się do kwestii zasadności nienakładania na inwestora określonych obowiązków, bowiem stwierdził, że istnieje przeszkoda (niedopuszczalność odwołania) do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. "Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi" (por. cyt. wyżej postanowienie NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12). Przechodząc natomiast do wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji organu I instancji, wskazać należy, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, str. 338; Z.Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, z. 5, poz. 18). Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania ze swej istoty ogranicza się do stwierdzenia braku możliwości rozpoznania złożonego odwołania. Na jego podstawie strona nie nabywa uprawnień ani obowiązków, a samo postanowienie nie nadaje się do wykonania. Wobec powyższego, jako niepodlegające wykonaniu, postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, nie nadaje się do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania. Nie sposób przy tym wskazać, w jaki sposób wstrzymanie wykonania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania uchroniłoby skarżącego przed znaczną szkodą bądź trudnymi do odwrócenia skutkami. Ochrona tymczasowa w postaci wstrzymania wykonania nie może polegać na okresowym przyjęciu, że odwołanie jest dopuszczalne, co również "okresowo" obligowałoby organ odwoławczy do jego rozpatrzenia. Skoro postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji nie podlega wykonaniu ani w sposób dobrowolny, ani przymusowy, to nie istnieje możliwość wstrzymania jego wykonania w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. przez sąd administracyjny. Mając powyższe na względzie, na mocy art. 61 § 3 a contrario P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.