II SA/Kr 249/07

Sygn. akt II SA/ Kr 249/ 07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Grażyna Firek WSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi Firm C. Spółka z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 28 lutego 2006 r. , nr XXXII/206/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa obejmującego obszar miejscowości Węglówka w zakresie §8 ust. 11 skargę oddala Firma C. Sp. Z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego M. M. złożyła na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XXXII/206/06 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa obejmującego obszar miejscowości Węglówka (publ.: Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 211, poz. 1452) w zakresie, w jakim uchwała ta wprowadza zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, nadajników radiowych, telewizyjnych i radiolokacyjnych oraz rozbudowy wymienionych obiektów istniejących w odległości 150m od istniejących lub projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Wiśniowa w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że celem spółki Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. jest wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie gminy Wiśniowa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 ust. 11 stanowi: "W terenie objętym niniejszym planem w ramach użytkowania dopuszczalnego dotyczącego możliwości realizacji urządzeń infrastruktury technicznej dopuszcza się możliwość realizacji masztów telefonii komórkowej lub innych obiektów tego typu pod warunkiem zachowania minimalnej odległości 150m od istniejących lub projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej". Podniesiono w skardze, że powołany przepis powoduje, że nie jest możliwa lokalizacja stacji bazowej w miejscu, gdzie jest największa moc fal elektromagnetycznych. Wpływać to będzie jakość świadczonych usług. Technicznie nie jest bowiem możliwe pokrycie miasta siecią telefonii komórkowej, gdy sygnał będzie nadawany "z zewnątrz" miasta. Ponadto nie jest w ten sposób możliwie wykorzystanie istniejącej infrastruktury (np. kominów, kościołów, budynków). Wskazano, że źródłem interesu prawnego jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), a uprawnienie Firmy C. Sp. z o.o. w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone, skutkiem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący twierdzi, że nie ma możliwości ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów objętych planem. Wykluczone jest należyte świadczenie usług telefonii komórkowej GSM i nowej generacji telefonii UMTS, szerokopasmowego Internetu, publicznych Hot-Spotów, a także telewizji cyfrowej. Podniesiono w skardze, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), a władztwo planistyczne gminy wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest niczym nieograniczone i mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartymi zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 r., IV SA 1412/99, LEX nr 48218). W ocenie strony skarżącej, gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła jej interes prawny uniemożliwiając realizację inwestycji - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Jedyne ograniczenie w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przewidują przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, póz. 1399). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. j) powołanej ustawy na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C". W strefie ochronnej "A" zabrania się lokalizacji trwałych i tymczasowych obiektów i urządzeń, które mogą utrudniać lub zakłócać przebywanie pacjentów na tym obszarze, a w szczególności: stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne. Zagadnienie ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi reguluje w szczególności rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, póz. 1883), wydane zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie Prawo ochrony środowiska - w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia. Określona w rozporządzeniu dopuszczalna wartość - w miejscach dostępnych dla ludności - składowej elektrycznego poła elektromagnetycznego o częstotliwościach powyżej 300 MHz wynosi 7 V/m przy gęstości pola 0,1 W/m2. Podstawowym dokumentem Unii Europejskiej odnoszącym się do zagadnień ochrony ludności przed promieniowaniem elektromagnetycznym jest Rekomendacja (zalecenie) Rady Europy z 12 lipca 1999 roku w sprawie ograniczania ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych: " Council Recommendation of 12 July 1999 on the limitation ofexposure of the generał public to electromagnetic jields (O Hz to 300 GHz)" 1999/5 1 9/EC. Official Journal L199, 30/07/1999, str. 0059-0070. W Rekomendacji zawarto m.in. wykaz wielkości fizycznych, zalecanych do stosowania przy określaniu oddziaływania pól elektromagnetycznych na ludność oraz określono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w miejscach przebywania ludności. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwościach używanych w radiokomunikacji, zalecane w Rekomendacji, są znacznie wyższe niż określone w przepisach polskich. Strona skarżąca podkreśliła jednak, że obowiązujące w niektórych krajach europejskich dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, są zbliżone do wartości ustalonych w Polsce. Biorąc pod uwagę powyższe oraz toczącą się od lat dyskusję nad skutkami oddziaływania pól elektromagnetycznych, brak jest obecnie przesłanek do zmiany krajowych standardów ochrony środowiska przed polarni elektromagnetycznymi. Strona skarżąca podniosła również, że w odpowiedzi z dnia 31 lipca 2006 r. na interpelację poselską Minister Środowiska wskazał: "odnosząc się do wskazywanych w interpelacji zakazów lokalizowania przedsięwzięć w omawianym zakresie, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego bez wykazania, że mogą one mieć faktycznie negatywny wpływ na otoczenie oraz ustanowienia bezwzględnego, ustawowego zakazu lokalizacji instalacji radiokomunikacyjnych na obszarach strefy "A" i B" uzdrowisk, należy stwierdzić, że z punktu widzenia ochrony środowiska brak jest przesłanek przemawiających za wprowadzeniem takich zakazów. Wystarczającym w tych przypadkach powinno być dotrzymywanie standardów jakości środowiska, określonych w obowiązujących przepisach". Podkreślono, że ocena istnienia faktycznego negatywnego wpływu na środowisko dla "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" powinna być dokonywana indywidualnie w postępowaniu w sprawie uwarunkowań środowiskowych zgody na realizację tych przedsięwzięć (art. 46-57 ustawy Prawo ochrony środowiska). Ustanowienie generalnego zakazu lokalizowania takich przedsięwzięć w planie nie ma uzasadnienia, bowiem są to jedynie przedsięwzięcia, które potencjalnie mogą znacząco oddziaływać na środowisko i po zbadaniu konkretnych przedsięwzięć może okazać się, że faktycznie nie oddziałują one negatywnie na środowisko. Nie ma żadnego uzasadnienia dla ustanowienia generalnego zakazu realizacji, na obszarze objętym planem, instalacji radiokomunikacyjnych zaliczanych do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Zgodnie z tym co wskazał Minister Środowiska w piśmie z dnia 31 lipca 2006 r., "wystarczającym w tych przypadkach powinno być dotrzymywanie standardów jakości środowiska, określonych w obowiązujących przepisach". Standardy jakości środowiska, o które tu chodzi, to dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych (art. 121-124 ustawy Prawo ochrony środowiska), określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 2003 r., Nr 192, poz. 1883). Jednocześnie obszary ograniczonego użytkowania ustanawia się dla instalacji radiokomunikacyjnych wówczas, gdy pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska, czyli w tym wypadku dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Strona skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis art. 22 Konstytucji przewiduje, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Powołana norma formułuje przesłanki, od których spełnienia zależy dopuszczalność tego ograniczenia. Pierwsza okoliczność, to zastosowanie drogi ustawowej, czyli tylko przedstawicielstwo narodu realizujące władzę ustawodawczą może decydować o wprowadzeniu ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Nie można zatem ograniczeń tego rodzaju wprowadzać innym aktem prawnym niż ustawa, inaczej mówiąc nie może ich wprowadzać władza wykonawcza, czy to w drodze aktów prawnych Rady Ministrów czy ministrów. Drugie ograniczenie, podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, polega na tym, że jest ono dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny (por. W. Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). Nie ma więc żadnych innych uwarunkowań, które by pozwalały na wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że stosownie do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Należy podkreślić, że uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy, ale obejmuje każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta gminy. Skargę może wnieść również inwestor ze względu na niemożność wykonywania swoich praw podmiotowych w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Interes prawny w złożeniu skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraża się poprzez niemożność świadczenia przez Firmę C. Sp. z o.o. usług w zakresie telefonii komórkowej. Źródłem interesu prawnego jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jego treści każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Uprawnienie Firmy C. Sp. z o.o. w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone, skutkiem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od naruszenia interesu prawnego inwestora uzasadniającego złożenie niniejszego wezwania, strona skarżąca podnosi, iż planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi potrzeby interesu publicznego. Pod pojęciem interesu publicznego należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym kontekście należy rozważyć budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Co prawda w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, LEX nr 48223), jednak jak wyżej zaznaczono, skarżący posiada interes prawny wyrażający się poprzez niemożność prowadzenia działalności gospodarczej. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, przeto do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jednakże nie sposób pominąć, że realizacja inwestycji przez Firmę C. Sp. z o.o. wiąże się ze stworzeniem odpowiedniej infrastruktury technicznej zapewniającej świadczenie usług telekomunikacyjnych dla ludności. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, która powinna być badana przez organy gminy. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Katalog zamieszczony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest uwzględnienie również celów, o których stanowią ustawy szczególne. W orzecznictwie został wypowiedziany pogląd, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2000 r., 1 SA 1986/99, LEX nr 75560). Działalność Firmy C. Sp. z o.o. podejmowana jest dla realizacji celów publicznych, a obiekty zajmowane przez stacje bazowe telefonii komórkowej służą wskazanej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami łączności publicznej, powszechnie dostępnej dla ogółu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych (orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2000 r, SKO 4114/763/00, OSS 200 1/2/46 wydane w stosunku do państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska"). Powyższa argumentacja opiera się na wykładni pojęcia "łączność publiczna", które nie zostało wprawdzie zdefiniowane w systemie prawa, jednakże odnosi się w szczególności do spraw związanych ze świadczeniem szeroko rozumianych usług telekomunikacyjnych (por. art. 16 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej Dz. U. z 2003 r., Nr 159, póz. 1548). Powołana ustawa w dziale "łączność" obejmuje tym terminem, obok spraw telekomunikacji, także sprawy poczty. Świadczenie usług w zakresie telefonii komórkowej spełnia zatem kryteria "telekomunikacji", o których mowa w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, póz. 1800). Świadczenie usług telekomunikacyjnych ma w istocie charakter publiczny, a sieć telefonii komórkowej spełnia kryteria "publicznej sieci telefonicznej". Przepis art. 2 pkt 28 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi, iż pod pojęciem tym należy rozumieć publiczną sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniającą łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych. Sieć jest eksploatowana przez operatora publicznego. Taki charakter działalności telekomunikacyjnej pozostaje w związku z powszechnością świadczonych usług, to jest masowym, nieograniczonych kręgiem usługobiorców. Bezsporne jest, że działalność telekomunikacyjna może być podejmowana przez podmioty prywatne. W ocenie strony skarżącej zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Za nowym, szerszym rozumieniem pojęcia łączności publicznej przemawiają także zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych: rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczenie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych. W wielu dziedzinach można mówić nawet o prywatyzacji celów publicznych (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r, sygn. akt II OSK 495/05). Pogląd ten wspiera argumentacja, iż status obiektów i urządzeń łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, będą miały przynajmniej te składniki infrastruktury telekomunikacyjnej ("obiekty i urządzenia"), które stanowić będą elementy publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego, a więc sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej głównie do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. W konsekwencji, inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą zamierzenia inwestycyjne dotyczące takiej sieci lub jej poszczególnych elementów (por. T. Grossmann: Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, PiP 2005/9/81). Okoliczność, że budowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej ma charakter komercyjny w świetle przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne nie stanowi przeszkody dla uznania takiego rodzaju inwestycji za inwestycję celu publicznego. Wskazano w skardze, że strona skarżąca wezwała Radę Gminy Wiśniowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jednakże do dnia złożenia skargi pismo to pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wiśniowa wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że zapis ustanawiający odległość 150 m dla obiektów telefonii cyfrowej godzi w słuszny interes gospodarczy strony skarżącej, ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej, uniemożliwia realizację inwestycji mającej znaczenie publiczne oraz stanowi naruszenie działalności gospodarczej jako prawa konstytucyjnego, w ocenie Rady Gminy kwestionowana uchwała Nr XXXII/206/06 Rady Gminy Wiśniowa nie wprowadza zakazu lokalizowania obiektów technicznych telefonii na obszarze miejscowości Węglówka a jedynie ustanawia wymogi dotyczące odległości od istniejących lub planowanych siedzib ludzkich. Ustanowienie takiego wymogu dotyczącego minimalnej odległości 150 m, mieści się w tzw. "władztwie planistycznym gminy", które w tym wypadku pokierowane było wolą mieszkańców, koniecznością ochrony ich słusznych interesów, standardów estetyki, ochroną krajobrazu i komfortu zamieszkiwania. W sprawie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej wypowiadał się Wojewódzki Inspektor Sanitarny przy okazji rozpatrywania sprawy o wydanie decyzji wz i zt dla strony skarżącej obejmującej teren działki nr [...] w miejscowości W. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazany został dystans 140 m od zabudowań. Sprawa ta jest aktualnie w fazie postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Odwołanie od odmownej decyzji wniosła Firma C. Akta przesłano do SKO w lutym 2007 r., sprawie nie nadano jeszcze sygnatury. Organ planistyczny podkreślił, że gmina realizuje cele wspólnoty samorządowej jaką stanowią jej mieszkańcy i cele te powinny znajdować odbicie w podejmowanych uchwałach Rady Gminy, w tym również w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w tym planie istnieją ograniczenia techniczne, to wynikają one właśnie z konieczności zabezpieczenia interesu mieszkańców. Ograniczenie działalności operatów telefonii poprzez ustanowienie 150 metrowej odległości jest w tym przypadku w pełni uzasadnione i dopuszczalne. Odnośnie do zgłoszonego zarzutu ograniczenia wolności gospodarczej Spółki stwierdzono w odpowiedzi na skargę, iż nie odnosi się on do sytuacji, jaka powstała po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Węglówka. Inwestor może realizować budowę infrastruktury telefonii komórkowej na terenie tej miejscowości, a także w innych miejscach dozwolonych planem na terenie Gminy Wiśniowa. Inwestycje takie powstały na obszarze miejscowości P, co dowodzi, że Gmina i mieszkańcy nie są im przeciwni. Dla oceny argumentów Spółki znaczenie ma również fakt, że wiedziała ona o przygotowanym projekcie planu i nie podjęła działań prawnych zmierzających do jego modyfikacji. Ponadto wskazano, że strona skarżąca w sposób wybiórczy traktuje przepisy Konstytucji powołując się jedynie na zapisy w jej mniemaniu korzystne dla oceny sytuacji objętej skargą, a zapomina równocześnie o innych przepisach Konstytucji dotyczących np. obywatelskiego prawa do ochrony zdrowia, które wynika z art. 68 ust. 1 Konstytucji, a także art. 5 gwarantującego obywatelom ochronę środowiska. Podniesiono, że treść zaskarżonej uchwały spełnia warunki określone art. 15 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami). W § 8 uchwały określone są zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, co odpowiada zapisowi ustawowemu art. 15 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy. Ustalenie 150 m odległości ochronnej mieści się w pojęciu ochrona i ład przestrzenny. Ład przestrzenny to zdaniem Rady Gminy również ochrona piękna krajobrazu miejscowego a także ochrona mieszkańców sąsiednich terenów przed wątpliwymi estetycznie obiektami technicznymi typu: maszty, anteny, kontenery. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. strona skarżąca ustosunkowując się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. stawił się pełnomocnik Rady Gminy Wiśniowa oświadczając, że strona skarżąca nie jest właścicielem żadnej działki objętej zaskarżoną uchwałą. Pełnomocnik strony skarżącej nie stawił się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Wiśniowa pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, póz. 1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Jak wynika z akt sprawy Firma C. Sp. Z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego w uchwale Nr XXXII/206/06 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa obejmującego obszar miejscowości Węglówka w dniu [...] grudnia 2006 r. Rada Gminy Wiśniowa podjęła uchwałę w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego dopiero w dniu [...] lutego 2007 r., co oznacza, że nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy termin do wniesienia skargi wynosił więc sześćdziesiąt dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i -zgodnie z art. 83 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - termin ten upłynął z dniem 5 lutego 2007 r. (mając na uwadze, że sześćdziesiąty dzień terminu przypadł na sobotę 3 lutego 2007 r.). Skarga wniesiona do WSA w Krakowie za pośrednictwem Rady Gminy w Wiśniowej w dniu [...] stycznia 2007 r. (data stempla pocztowego) została zatem złożona z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, póz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). W kontekście argumentacji przedstawionej w skardze podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Samo podejmowanie działalności w interesie publicznym, w tym również zamiar zrealizowania w przyszłości inwestycji celu publicznego, nie tworzy kategorii interesu prawnego określonego podmiotu. W konsekwencji z faktu niemożności prowadzenia takiej działalności w zakresie pożądanym przez określony podmiot nie wynika wniosek o naruszeniu interesu prawnego tego podmiotu. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, póz. 114). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie stanowi jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - źródła interesu prawnego. Źródłem tym nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty wyłącznie na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Twierdzenie, że uprawnienie Firmy C. Sp. z o.o. w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone na skutek uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest zasadne, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą w sposób bezpośredni wyłącznie kształtowania, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Pośredni wpływ na zakres korzystania z różnych wolności konstytucyjnych, związany z wykonywaniem przez uprawnione podmioty praw rzeczowych do nieruchomości nie może być w żaden sposób traktowany jako przejaw ograniczania czy wyłączania wolności gospodarczej. Tok rozumowania przedstawiony w skardze do sądu administracyjnego prowadziłby do absurdalnego wniosku, że fakt przeznaczenia pod zabudowę w miejscowym planie nieruchomości dotychczas ogólnie dostępnej wiążący się z dopuszczalnością zabudowania w przyszłości tej nieruchomości stanowiłby ograniczenie lub nawet wyłączenie np. wolności zgromadzeń. Mając powyższe na uwadze oraz okoliczność, że strona skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonego planu i dopiero w przyszłości zamierza podjąć działalność gospodarczą na tym terenie (w uzasadnieniu skargi wskazano, że wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie gminy Wiśniowa jest dopiero celem spółki Firmy C. Sp. z o.o.), należy stwierdzić, że nie wykazała ona zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). W odniesieniu do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r, OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Tym bardziej zatem interesu prawnego nie może naruszać uchwała w sprawie miejscowego planu w sytuacji, gdy strona skarżąca kwestionuje jedną z zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawartą w § 8 ust. 11 zaskarżonej uchwały dotyczącą terenu obejmującego nieruchomości, której strona skarżąca nie jest właścicielem ani też nie ma do nich innych praw. Skoro strona skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego strony skarżącej, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości - nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.