II SA/Kr 2528/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 oraz na podstawie art. 48 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorowi F. S. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego o wym. 8,0 x 12,0 m w rzucie poziomym wykonanego na działce nr ewid. [...] w W. oraz uporządkować teren po rozbiórce. W czasie oględzin przeprowadzonych [...] grudnia 2000 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] w W., F. S. wybudowała obiekt o konstrukcji szkieletowej o wymiarach 8,0 x 12,0 m w rzucie poziomym. Szkielet wykonano z drewna, a ściany zewnętrzne z blachy stalowej. Budynek przykryto dachem dwuspadowym. Obiekt został posadowiony bezpośrednio na gruncie. Art. 28 prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane należy rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden wyjątek od tej zasady w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zgodnie z art. 48 w/w ustawy, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Skoro więc inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę, należało nakazać rozbiórkę budynku. Od powyższej decyzji odwołała się F. S.. W dniu 17 września 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 prawa budowlanego oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego zwrócił uwagę, że 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80 poz. 718), która zmieniła treść art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednak ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie, albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy wprowadzone tą ustawą. Skarżona decyzja została wydana w trybie art. 48 prawa budowlanego i nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym w rozumieniu k.p.a., zatem zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów prawa. Powyższą decyzję zaskarżyła do sądu administracyjnego J. K. domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca przyznała, że pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem jej odwołania doszło do zmiany przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednak jej zdaniem organ odwoławczy celowo przewlekał postępowanie, czekając niejako na wejście w życie zmian prawa budowlanego, by wskutek zmiany przepisów prawa nie wydać decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji l instancji a tym samym o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Zwróciła uwagę, że na rozpatrzenie odwołania musiała czekać aż 14 miesięcy. W tym czasie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania, a nawet nie powiadomił stron o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie rozpatrzenia sprawy (art. 36 § 1 kpa). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu l instancji. Nie może on jednak ograniczać się tylko do stanu sprawy z daty wydania decyzji organu l instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywanego odwołania (co wynika z art. 136 i 138 k.p.a.). Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził istnienia naruszeń prawa powodujących konieczność uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, lecz dokonuje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 nr 1 poz. 35), istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ II instancji musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (o ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej). Równocześnie należy podkreślić, że art. 138 § 2 k.p.a. zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie każda zmiana stanu prawnego powoduje konieczność wydania orzeczenia kasatoryjnego, lecz jedynie taka, która wprowadzając inne niż dotychczas przesłanki rozstrzygnięcia wymaga ich ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym. Gdyby w takiej sytuacji organ II instancji samodzielnie dokonał ustaleń faktycznych, pozbawiłby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w czasie, gdy obowiązują już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy jest decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 323/04, LEX nr 164959). Podstawą prawną wydania nakazu rozbiórki przez organ I instancji był przepis art. 48 prawa budowlanego. Z dniem 11 lipca 2003 r. został on zmieniony przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718). Zmiana, o której mowa wprowadziła wyjątki od obowiązku wydania nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Równocześnie art. 7 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nakazywał, by do postępowań dotyczących takich obiektów, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosować art. 48, 49 i 49a prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Organ II instancji rozpatrując odwołanie w dniu 17 września 2003 r. miał więc obowiązek zastosować przepisy znowelizowane. Omawiana zmiana wywołała konieczność zbadania, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 48 ust. 2. Przed wydaniem rozstrzygnięcia należało ustalić, czy obiekt będący przedmiotem postępowania jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza on przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie takich ustaleń wymagało w ocenie sądu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uczynił prawidłowo uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując odwołanie po upływie 14 miesięcy od jego wniesienia organ odwoławczy rażąco naruszył przepis 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy winno nastąpić w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakże samo naruszenie terminów rozpoznania spraw określonych w art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Bez względu na przyczyny takiej przewlekłości, wydając decyzję należało oprzeć ją na przepisach obowiązujących w dniu rozstrzygania sprawy, co też uczyniono. Strona może domagać się, by pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie poniósł odpowiedzialność porządkową lub dyscyplinarną (art. 38 k.p.a.). Jeżeli wskutek niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej skarżąca poniosła szkodę, może żądać jej naprawienia przez Skarb Państwa na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Nie może jednak skutecznie domagać się uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji skargę J. K. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).