II SA/Kr 255/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. znak:[...], wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 203, poz. 2016 z późn. zm.) w związku z art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 120, art. 121 § 5, art. 122 i art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w związku z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 listopada 2004r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004r. (Dz. Urz. GUS z 2004r. Nr 11, poz. 58), nałożył na J.O. grzywnę w wysokości 57.664,90 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 17 marca 2005r. znak:[...] oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Organ wezwał do uiszczenia grzywny i opłaty egzekucyjnej pod rygorem ściągnięcia powyższych kwot w trybie egzekucji oraz do wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia, gdyż w razie jego niewykonania będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego. W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie: "Budowa obiektu budowlanego - wiaty na nieruchomości J.O. w miejscowości P. II nr[...] - działka o nr ewid. "1" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję administracyjną z dnia [...].08.2004r. znak:[...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazano inwestorowi wykonać obowiązek nakazany przywołaną decyzją w postaci rozebrania dachu, murowanych ścian oraz betonowych ław fundamentowych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Powołana decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dnia [...]10.2004r. znak:[...], a nałożony obowiązek jest wymagalny od dnia 12.10.2004r. Zobowiązany nie wykonał obowiązku. W dniu 8.03.2005r. doręczono zobowiązanemu upomnienie a wymagalny obowiązek nie został zrealizowany. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, koniecznym jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Sposób obliczenia wysokości grzywny wskazano w uzasadnieniu postanowienia organu l instancji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.O. Żalący się zarzucił, że cena 1 m2 powierzchni przyjęta do obliczenia grzywny (2386 zł) jest zbyt wysoka i nie uwzględnia faktu, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem mieszkalnym. Ponadto wskazał, że w dniu nałożenia grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie rozpoznał jeszcze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i dlatego organ l instancji powinien był zastosować inny środek przymusu niż grzywna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] września 2005r. znak:[...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18, art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 2002 r., Dz. U. Nr 110, póz. 968 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego skarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo. Egzekucja w przedmiotowym postępowaniu dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, a ściślej obowiązku przymusowej rozbiórki budynku. W skarżonym postanowieniu grzywna w celu przymuszenia została nałożona w wymiarze określonym w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny ustalił, iż powierzchnia zabudowy objętego nakazem rozbiórki budynku wynosi 120,84 m2, oraz przyjął cenę 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w wysokości 2 386 zł. (zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10.11.2004r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004r). Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, grzywna winna wynosić 57 664,90 zł. Zatem sposób wyliczenia wysokości grzywny odpowiada przepisom art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto skarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem oraz zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty zobowiązanego dotyczące wymiaru nałożonej grzywny, sposobu jej naliczania oraz uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów prawa, a w ich działaniach brak jest jakiejkolwiek uznaniowości administracyjnej w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki budynku. Niniejsze postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki budynku wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego. Zatem wysokość grzywny winna zostać wyliczona na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stanowić iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Powyższy sposób obliczenia grzywny odnosi się zatem do każdego podlegającego rozbiórce budynku lub jego części, bez względu na jego charakter i przeznaczenie. W ocenie organu odwoławczego spośród środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b powołanej ustawy grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego i prowadzi bezpośrednio do celu egzekucji - realizacji obowiązku. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji samo wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że wiedział z urzędu, iż w dniu 25.04.2005r. WSA w Krakowie wydał postanowienie, sygn. akt II SA/Kr 168/05, którym wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...].10.2004r. znak:[...]. Jednakże, w ocenie organu, powyższe orzeczenie WSA nie wpływa na niniejsze postępowanie zażaleniowe, ponieważ skarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo w dacie, gdy obowiązek podlegający egzekucji był wymagalny i brak było wstrzymania jego wykonania. Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.O. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie jest pozbawione podstawy faktycznej i prawnej, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. wstrzymał wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki i dlatego bezprawnym jest nakładanie na skarżącego grzywny za niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto wskazał, że fakt wstrzymania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykonania decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek powoduje po stronie organu egzekucyjnego, jakim jest w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., obowiązek zawieszenia toczącego się postępowania egzekucyjnego stosownie do treści art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) , w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd powołany jest do oceny zgodności z prawem aktów administracyjnych a ocenę tę sprawuje oraz rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. Art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje instytucję zawieszenia postępowania. Zgodnie z tym przepisem prawa postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w przypadku wystąpienia sytuacji przewidzianych w pkt. od 1 do 5. Art. 56 § 1 pkt.1 stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Przepis art. 56 § 1 ustawy o pea wymienia przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania. Wskazuje na to użycie przez ustawodawcę określenia "ulega zawieszeniu". Zasadne jest stanowisko organu, że samo wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności. Dopiero postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu powoduje zawieszenie z urzędu toczącego się postępowania egzekucyjnego. Wynika to wprost z zestawienia treści przepisu art. 61 § 3 ustawy ppsa z art. 56 § 1 pkt. 1 ustawy o pea. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest orzeczeniem, które skutkuje wstrzymaniem czynności egzekucyjnych z datą jego wydania. Jedynym skutkiem wydania takiego postanowienia może być tylko zaniechanie czynności egzekucyjnych a więc zawieszeniem toczącego się postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo wstrzymania wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2005 r. sygn. akt[...] decyzji tegoż organu z dnia [...]października 2004 r. znak[...] (utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]sierpnia 2004 r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego), wydał zaskarżone postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na skarżącego grzywnę. Tym samym, pomimo istnienia bezwzględnej przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadził czynności zmierzające do wyegzekwowania nałożonego na skarżącego obowiązku, czym naruszył przepis art. 56 § 1 pkt. 1 ustawy o pea. Błędne jest stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu, jakoby przesłanką do jego wydania był fakt, iż wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny przez organ pierwszej instancji było uzasadnione na dzień wydania. Organ drugiej instancji pominął okoliczność, że podstawą orzekania jest stan istniejący w dniu wydania aktu administracyjnego. Skoro więc już od dnia 25 kwietnia 2005 r. zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w dniu 14 września 2004r., wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii nałożenia grzywny i wskazanie, iż dopiero po takim rozstrzygnięciu postępowanie winno ulec zawieszeniu przez organ pierwszej instancji. Rolą, zadaniem i kompetencją organu drugiej instancji jest nie tylko kontrola rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, ale ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ taki jest skutek zaskarżenia aktu wydanego przez organ pierwszoinstancyjny. Organ drugiej instancji winien był zatem uchylić zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...]marca 2005 r. i przekazać mu sprawę celem wydania postanowienia w oparciu o art. 56 § 1 pkt. ustawy o pea. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o powyższy przepis nie zależy od woli organu, lecz jest jego bezwzględnym obowiązkiem. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżone postanowienie narusza wskazany wyżej przepis art. 56 § 1 pkt. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należało orzec jak w sentencji. Przepis art. 210 § 1 ustawy ppsa stanowi, iż strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata lub radcy prawnego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Skargę w nin. sprawie w imieniu skarżącego wniósł profesjonalny pełnomocnik- adwokat, przez którego skarżący reprezentowany był w toku postępowania sądowego. Wniosek, o którym mowa w art. 210 § 1 ppsa nie został zgłoszony, wobec czego nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.