II SA/Kr 256/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Firma A we W. na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Firma A we W. kwotę 1000 zł ( słownie: tysiąc złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 6 września 2018 r. (AU-01-3.6740.1.1334.2018.KKA) na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Firma A Prezydent Miasta Krakowa odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z częścią usługową, garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, w tym odcinkami poza budynkiem i zbiornikiem retencyjnym, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, teletechnicznymi i elektrycznymi, w tym zewnętrznym oświetleniem terenu, a takie wewnętrznym układem drogowym wraz z naziemnymi miejscami postojowymi, chodnikami dla pieszych i małą architekturą, ul. [...], dz. Nr [...] obr. [...]. W oparciu o pismo nadesłane z Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia 18 lipca 2018 r. ([...]) organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, objęta księgą wieczystą KRI [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółki Firma A Prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości powstało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w trybie art. 2 ust. 1, 2 i 3 oraz ust. 9 pkt. 6 lit. a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), tj. w trybie tzw. "uwłaszczenia państwowych i samorządowych osób prawnych". Nabycie ww. gruntu wraz z prawem własności posadowionych na nim budynków o charakterze przemysłowym zostało stwierdzone przez Wojewodę Krakowskiego decyzją z dnia 28 października 1996 r., znak: GG. VI. [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w W.. Mocą tej decyzji użytkownik wieczysty został zobowiązany do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywania budynków i urządzeń w należytym stanie. W dacie orzekania przez Wojewodę Krakowskiego o uwłaszczeniu ww. grunt był zabudowany budynkami świadczącymi o przemysłowym sposobie korzystania z gruntu. W dacie uwłaszczenia przedmiotowa nieruchomość podlegała ustaleniom Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr VI 1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 24, poz. 108) i znajdowała się w przeważającej części w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego (PS 17) oraz w części w Obszarze Tras Komunikacyjnych (KT). Obecnie przedmiotowy grunt nie podlega ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na treść przepisu art. 233 kc organ podał, że skoro przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste na cele przemysłowe, to ten sam cel wiąże również aktualnych użytkowników wieczystych. Planowana na przedmiotowym terenie inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową pozostaje w sprzeczności z treścią prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Ustalono nadto, że z wniosku użytkownika wieczystego prowadzone jest postępowanie o zmianę treści prawa użytkowania wieczystego pod znakiem: [...], które do dnia wydawania decyzji nie zostało zakończone. Organ wyjaśnił, że wprawdzie użytkowanie wieczyste gruntu stanowi tytuł prawny, który uprawnia użytkownika wieczystego do dysponowania tym gruntem na cele budowlane, to jednak wykonywanie tego prawa powinno być badane pod kątem zgodności z umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W tym zakresie właściciel gruntu dysponuje uprawnieniem do rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego na podstawie art. 33 u.g.n. w zw. z art. 240 k.c. w przypadku korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem wynikającym z umowy. Użytkownik wieczysty dysponuje nieruchomością na cele budowlane tylko w takim zakresie, w jakim zezwala mu na to stosowna umowa, o której mowa w art. 239 Kodeksu cywilnego. Przepis ten wyznacza ramy, w których uprawniony może korzystać z prawa do zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 3 pkt. 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Użytkownik wieczysty, a więc potencjalny inwestor "związany" jest ograniczeniami co do sposobu korzystania z nieruchomości oraz rodzaju budynków, które mogą na niej zostać wzniesione, wynikającymi z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Powyższe koresponduje z zasada prawną wyrażoną w art. 4 ustawy Prawo budowlane, korelującą z cywilnoprawnym unormowaniem treści prawa wieczystego użytkowania, zgodnie z którą, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast inwestor nie wykaże prawa do dysponowania nieruchomością na konkretne cele budowlane lub subiektywne przekonanie inwestora o posiadaniu takiego prawa, zostanie obalone w postępowaniu dowodowym, należy odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż nie jest możliwa realizacja uprawnień wynikających z decyzji pozwolenia na budowę (prowadzenia robót budowlanych) przez podmiot, który nie legitymuje się prawem do terenu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Firma A z siedzibą we W., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290) poprzez jego wadliwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że występuje podstawa do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżąca przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane prawem, obligujące organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; - art. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę wydania pozwolenia na budowę, co godzi w prawo skarżącej spółki do zabudowy nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym; - art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Decyzją z dnia 22 stycznia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji i podał, co następuje: Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 11 Pb przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z przepisów powyższych jednoznacznie wynika, że sam akt użytkowania wieczystego nie jest wystarczający: musi z niego wynikać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jakkolwiek złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dokumentem wystarczającym do wniosku o pozwolenie na budowę, to jednak w wyjątkowych sytuacjach, kiedy oświadczenie to budzi wątpliwości organu albo zostało zakwestionowane przez inne strony postępowania organ ma prawo zbadać, czy oświadczenie to faktycznie jest prawdziwe. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa i z wniosku użytkownika wieczystego toczy się postępowanie o zmianę treści prawa użytkowania wieczystego w zakresie ustalenia nowych celów prawa użytkowania wieczystego. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę konieczne jest badanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przeznaczenia terenu objętego użytkowaniem wieczystym, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Wynika to z faktu, że o zakresie prawa użytkowania wieczystego, a więc i o zakresie istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyduje kształt (zakres) prawa użytkowania wieczystego. Jednoznaczny cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste tj. pod produkcję i zaplecze techniczne, z obowiązkiem utrzymywania budynków w należytym stanie, determinuje sposób korzystania z tej nieruchomości, i zgodnie z art. 233 kc wiąże również aktualnego użytkownika wieczystego tej nieruchomości. W badanej sprawie, cel ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie nie obejmuje możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej. Na powyższą decyzję Firma A . z siedzibą we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez jego wadliwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że występuje podstawa do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy Skarżąca przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane prawem obligujące organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; - art. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę wydania pozwolenia na budowę, co godzi w prawo Skarżącej do zabudowy nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym, - art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 10 §1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do treści pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2019 r., - art. 138 §1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki opisane w przepisach prawa: przedłożono kompletny projekt budowlany oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w oparciu o tytuł prawny wynikający z prawa użytkowania wieczystego. Obowiązkiem organu była zaś weryfikacja złożonych dokumentów w aspekcie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, który zakreśla zakres jego kompetencji w takiej sprawie. Organy orzekające w sprawie uchyliły się od wykonania swoich obowiązków, ograniczając swoją pracę do przywołania w uzasadnieniu decyzji stanowiska jednej ze stron stosunku prawnego użytkowania wieczystego - Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa. Zgodnie z tym stanowiskiem cel użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest "jednoznaczny" — produkcja i zaplecze techniczne. Organ odwoławczy, ignorując przepisy Prawa budowlanego potraktował pismo Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2019 r. i jego treść jako dowód w sprawie (nie zapewniając Skarżącej nawet możliwości wypowiedzenia się co do jego treści przed wydaniem decyzji) przemawiający za koniecznością utrzymania decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że z przepisu art. 3 pkt 11 ustawy — Prawo budowlane nie wynika, że uprawnienie to ma dotyczyć skonkretyzowanych robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kontroli złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kontrola ta polega jedynie na sprawdzeniu, w razie uzasadnionych wątpliwości, czy inwestor dysponuje jednym z uprawnień wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, na które powołał się w złożonym oświadczeniu. Do tych uprawnień należy tytuł prawny wynikający z użytkowania wieczystego. Takim tytułem Skarżąca w niniejszej sprawie dysponuje. Okoliczność zaś, że z wniosku Skarżącej toczy się postępowanie o zmianę treści użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest okolicznością całkowicie niezależną od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej Wydział Skarbu Miasta Krakowa błędnie utożsamia fakt wykorzystywania nieruchomości w danym celu w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej z celem użytkowania wieczystego, który winno określać się w takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przepisie tym wymienione zostały enumeratywnie tytuły uprawniające inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tytułowi w postaci wieczystego użytkowania nie towarzyszy żadne dodatkowe dookreślenie ani wymaganie. To oznacza zaś, że – w razie wątpliwości co do prawidłowości złożonego przez inwestora w rozpoznawanej sprawie oświadczenia – dochodzenia organu muszą ograniczyć się do sprawdzenia faktycznego istnienia wskazanego tytułu. Poza te kompetencje wykracza dokonywania kontroli zgodności działalności użytkownika wieczystego i jego zamierzenia budowlanego z przeznaczeniem nieruchomości określonym w akcie ustanowienia tego prawa. W sprawie zatem niedopuszczalne było badanie, czy inwestor uprawniony jest do uzyskania pozwolenia na budowę innego obiektu, niż objęty celem przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji ustalenia organu w tym zakresie nie mogły stanowić wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ewentualny spór pomiędzy właścicielem gruntu i wieczystym użytkownikiem wieczystym, powstały na tle zgodności sposobu korzystania z nieruchomości ze sposobem wynikającym z umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ma charakter sporu cywilnego i nie może być rozstrzygnięty decyzją administracyjną. To przepisy Kodeksu cywilnego regulują konsekwencje wykorzystania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem określonym treścią wieczystego użytkowania. Zgodnie z art. 240 kc umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności, jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Organ architektoniczno-budowlany nie może przeciwdziałać nieprawidłowemu wykorzystaniu nieruchomości przez wieczystego użytkownika poprzez odmowę udzielenia pozwolenia, bo takiego narzędzia żaden przepis prawa mu nie przyznaje. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że piastunem tego organu jest ta sama osoba, która reprezentuje właściciela nieruchomości. Osoba ta tylko w tej drugiej z w/w ról może podejmować stosowne działania w omawianym zakresie, w tym także załatwić wniosek użytkowania wieczystego o zmianę treści tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. II OSK 384/18). Warto też odnotować, że w/w pogląd potwierdza sam ustawodawca, planując wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane stosownej zmiany. W dniu 16 maja 2019 r. Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych ustaw. Jej art. 8 zmieniono ustawę Prawo budowlane dodając w art. 32 po ust. 4a, ust. 4b w brzmieniu:, "jeżeli podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi użytkowanie wieczyste, niezgodność zamierzenia budowlanego z celem użytkowania wieczystego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę". Zaproponowane przez Senat RP poprawki ustawy nie dotyczą tej zmiany. Jedyna zatem przyczyna, dla której wydano decyzję odmowną, w rzeczywistości nie istnieje. Przyjmując fałszywe założenie, organy w ogóle nie rozpoznały sprawy w pozostałym zakresie, nakazanym przepisem art. 35 Prawa budowlanego. Wykonanie tego zadania nastąpi w ponownym rozpoznaniu sprawy. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy. . .