II OSK 384/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2493/17 oddalającego sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2493/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent m. st. Warszawy, decyzją [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 32 ust 1 pkt 2 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) odmówił inwestorowi - [...] Sp. z o. o. - zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku węzła cieplnego, podjazdów, parkingów, chodników, szczelnego zbiornika retencyjnego oraz niezbędnej infrastruktury przy ul. N. 7, działka nr ew. A z obr. [...], w Warszawie. Organ stwierdził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele określone we wniosku o pozwolenie na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 i 11 K.p.a., art. 10 § 1 i 9 K.p.a., art. 81 K.p.a.; II. naruszenie prawa materialnego: art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, z dnia 13 kwietnia 2017 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że działka nr ew. A z obr. [...] w Warszawie została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział I Cywilny z dnia [...] października 2000 r., w sprawie o sygn. akt I C [...]. Prezydent ustalił, że stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ustalono na 3% wartości gruntu, czyli na cel inny niż mieszkaniowy, w związku z czym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z treści umowy użytkowania wieczystego nie może być interpretowane rozszerzająco. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez ich wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, że inwestor nie spełnił wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2, co uniemożliwiło zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z jej wnioskiem. Wskazał, że jednym z warunków, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca odstąpił od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 wyżej wymienionej ustawy definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Z przepisu tego nie wynika, że uprawnienie to ma dotyczyć skonkretyzowanych robót budowlanych, gdyż nastąpi to w postępowaniu o pozwolenie na budowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada natomiast co do zasady prawdziwości przedłożonego oświadczenia. Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dołączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej inwestycją, z którego wynika, że jest użytkownikiem wieczystym działki inwestycyjnej. Tym samym, wbrew ustaleniom decyzji organu pierwszej instancji, wykazał się spełnieniem wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji było ustalenie, że zamiarem inwestora jest realizacja inwestycji innej, niż wskazano w treści tego wyroku. Tymczasem z oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cel budowlany nie musi wynikać konkretny, sprecyzowany cel przyszłej zabudowy nieruchomości. Inwestor wykazał, w złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczeniu, posiadane prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, powołując się przy tym na dokument potwierdzający to prawo. Rozpoznający sprawę o pozwolenie na budowę organ nie ma podstaw do badania celu określonego w dokumencie potwierdzającym nabycie prawa użytkowania wieczystego. Organ jest związany oświadczeniem wnioskodawcy. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że to inwestor ponosi ryzyko związane z przeznaczeniem nieruchomości, do której przysługuje mu prawo wieczystego użytkowania, na cel niezgodny z nabyciem tego prawa. Zgodnie bowiem z art. 240 K.c. i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), umowa o oddanie gruntu należącego do Skarbu Państwa lub do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Może to nastąpić na żądanie właściwego organu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny. Powstały na tym tle spór pomiędzy właścicielem gruntu i wieczystym użytkownikiem ma charakter sporu cywilnego i nie może być rozstrzygnięty decyzją administracyjną. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 4 oraz art. 4 Prawa budowlanego - poprzez uznanie, że w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest upoważniony do weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku w którym z urzędu dysponuje wiedzą lub powziął uzasadnione wątpliwości, że oświadczenie takie może nie odpowiadać prawdzie; 2. art. 233 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego - poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości może być wykonywane przez inwestora w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, a więc, że podlega ono ograniczeniom, które mogą polegać również na zawężeniu uprawnienia do wykonywania ma nieruchomości robót budowlanych; 3. art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jej rozstrzygnięcie. Spółka wniosła o uchylenie w zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji potraktował wniesioną skargę jako sprzeciw w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. Sprzeciw został oceniony jako wniesiony w ustawowym terminie i stał się przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie wobec postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OZ 1326/17, którym uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1971/17, o odrzuceniu tego sprzeciwu. Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie "skargi". Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw. Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Mazowiecki nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, Wojewoda dokonał prawidłowej oceny, że podmiot powołujący się na przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego może złożyć na tej podstawie skuteczne oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej, stanowi środek dowodowy. Choć złożenie takiego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, to jednak badanie to powinno zmierzać tylko w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że enumeratywne wyszczególnienie we wskazanym wyżej przepisie, z jakiego tytułu prawnego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyni zbędnym dokonywanie dalszych ustaleń przy ocenie wymienionego wyżej oświadczenia. Badanie celu umowy oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie nie może stanowić przesłanki oceny oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, okoliczność, że w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne użytkownika wieczystego gruntu obejmuje inny sposobu wykorzystania nieruchomości, niż jej przeznaczenie określone w akcie stwierdzającym nabycie tego prawa - nie może stanowić podstawy dla odmowy pozwolenia na budowę na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis prawa budowlanego nie uprawnia organu administracji architektoniczno budowlanej do dokonywania kontroli zgodności działalności użytkownika wieczystego i jego zamierzenia budowlanego z przeznaczeniem nieruchomości określonym w akcie ustanowienia tego prawa. Sąd stwierdził, że warunkiem udzielenia inwestorowi zgodnego z prawem pozwolenia na budowę jest dysponowanie przez niego nieruchomością na cele budowlane. W razie wątpliwości co do rzeczywistego stanu prawnego organ administracji winien we własnym zakresie ustalić, czy inwestor dysponuje nieruchomością. kontrola tego oświadczenia dokonana przez organ pierwszej instancji przekroczyła ramy właściwe dla jego przesłanek. Niedopuszczalne było badanie czy na podstawie złożonego oświadczenia inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę konkretnej inwestycji ze względu na jej charakter. Sąd podzielił stanowisko sprzeciwiającej się Spółki, że zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Podnosząc brak uzasadnienia dla prezentowanej w sprzeciwie tezy, że prawo użytkowania wieczystego przysługujące inwestorowi nie obejmowało swoim zakresem prawa do zrealizowania na gruncie zabudowy mieszkaniowej, Sąd stwierdził, że nie jest rzeczą organu architektoniczno budowlanego badanie okoliczności w celu uprzedzenia ewentualnych sporów o charakterze cywilnoprawnym na tle wykonywania umowy użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji kasatoryjnej względem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2017 r., pomimo braku koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 4 oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do dokonania kontroli złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 233 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego - poprzez ich całkowite pominięcie w procesie wykładni, przez co doszło do uznania, że treść prawa użytkowania wieczystego, a w szczególności cel na jaki zostało ustanowione, pozostają bez wpływu na ocenę istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Według art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od razu konieczne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Ponadto, wykładnia art. 64e P.p.s.a., a co za tym idzie także art. 151a § 1 P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Sprawa o pozwolenie na budowę jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zakwestionowanie przez organ odwoławczy jedynej przyjętej przez organ pierwszej instancji przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, z reguły może rodzić konieczność pełniejszego odniesienia się przez organ do wniosku oraz załączników, w trybie art. 32-35 Prawa budowlanego. Pamiętać trzeba, że niezależnie od przyznania inwestorowi uprawnienia do prowadzenia robót budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę, w razie potrzeby określa wymogi , o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-4 oraz zamieszcza informację wskazaną w art. 36 ust. 1 pkt 5. Są to elementy decyzji, których potrzeba może być ustalona dopiero w razie pozytywnego stanowiska co do wniosku o pozwolenie na budowę. Uchylenie decyzji odmownej otwiera zatem drogę do rozważenia tych zagadnień przez organ. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym. Powyższe uwagi uprawniają, w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku rozpoznającego skargę od sprzeciwu, do merytorycznego odniesienia się do zarzutu naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 233 Kodeksu cywilnego w związku z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że treść prawa użytkowania wieczystego, a w szczególności cel na jaki zostało ustanowione, pozostają bez wpływu na ocenę istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od razu stwierdzić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie utożsamia się z poglądem, według którego, z oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cel budowlany nie musi wynikać konkretny, sprecyzowany cel przyszłej zabudowy nieruchomości. Rozpoznający sprawę o pozwolenie na budowę organ nie ma podstaw do kwestionowania tego prawa i badania celu określonego w akcie notarialnym dokumentującym nabycie prawa użytkowania wieczystego. Jest on związany oświadczeniem wnioskodawcy i może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje. Ewentualny spór pomiędzy właścicielem gruntu i wieczystym użytkownikiem wieczystym, powstały na tle zgodności sposobu korzystania z nieruchomości ze sposobem wynikającym z umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ma charakter sporu cywilnego i nie może być rozstrzygnięty decyzją administracyjną (patrz: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 507/11). Dodać warto, że z samego brzmienia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że wymóg, według którego, tytuł prawny powinien przewidywać uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, odnosi się tylko do stosunku zobowiązaniowego. Wskazuje na to użycie w treści art. 3 pkt 11 określenia "albo" co oznacza alternatywę rozłączną. W myśl art. 3 pkt 11, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kontroli złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, w razie uzasadnionych wątpliwości, czy inwestor dysponuje jednym z uprawnień wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, na które powołał się w złożonym oświadczeniu. Do tych uprawnień należy tytuł prawny wynikający z użytkowania wieczystego. Takim tytułem inwestor w niniejszej sprawie dysponuje. Bezpodstawny jest więc także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4 oraz art. 4 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.