II SA/Kr 2574/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2003 r. Nr [...] Kierownik Filii nr 5 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie uchwały Nr XXXIII/228/91 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 1991 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXVI/254/95 z dnia 19 lipca 1995 r., uchwałą Nr XIII/107/99 z dnia 17 marca 1999 r. oraz uchwałą Nr XCIV/887/01 z dnia 5 grudnia 2001 r., art. 104, art. 107, art. 108 k.p.a., art. 43 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 4, art. 4, art. 32 ust. 1-2, art. 35a i art. 40 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414, zm. z 1998 r. Nr 106 poz. 668, Nr 117 poz. 756 i Nr 162 poz. 1118 i poz. 1126, z 1999 r. Nr 20 poz. 170, Nr 79 poz. 885, Nr 90 poz. 1001) po rozpatrzeniu wniosku A. J. z dnia [...] 2002 r., postanowił udzielić pomocy w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do uregulowania opłat mieszkaniowych w wysokości [...] zł. Wskazał numer konta na który zasiłek miał zostać przekazany, a decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ ustalił, że A. J. prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwójką małoletnich dzieci. Był zatrudniony na 1/4 etatu, zaś jego żona na pełny etat. Rodzina miała przyznane prawo dodatku mieszkaniowego od [...] 2002 r. na okres [...] miesięcy. Organ ustalił, że po upływie tego okresu, rodzina ponownie będzie mogła starać się o ten dodatek. Poza wyżej określonymi wynagrodzeniami za pracę, na dochód rodziny składały się także zasiłki rodzinne na dwójkę dzieci i dodatek mieszkaniowy. Łącznie dochód był poniżej kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. W takiej sytuacji zasadne stało się przyznanie pomocy społecznej na zasadzie art. 2 ust. 4, art. 4 i art. 32 ust. 1-2 cytowanej ustawy. Wysokość pomocy określono mając na uwadze sytuację materialną wnioskodawcy oraz możliwości finansowe Ośrodka. Organ dodał, że przyznając pomoc społeczną musi wyważać interes społeczny i słuszny interes stron, uwzględniając podstawowe potrzeby osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Ponadto organ podał, że wziął pod uwagę treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2002 r. (Kol. [...] ) dotyczącego zakresu i mocy obowiązywania uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2000 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. podał, że pismem złożonym w dniu [...] 2002 r. zwrócił się o dofinansowanie do opłat mieszkaniowych za okres [...] 2002 r.- [...] 2003 r. Tymczasem zaskarżoną decyzją przyznano mu jednorazowo[...] zł nie określając, za jaki okres tę pomoc przyznano. Ponadto decyzję wydano z pominięciem uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2000 r. Wskazał, że postanowieniem Urzędu Miasta - Wydział Architektury, Geodezji i Budownictwa z dnia [...] 2000 r. podano organowi I instancji, że A.J. przysługiwała pomoc z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w oparciu o: uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] 2000 r. i uchwałę Nr [...] z dnia [...]1996 r. Postanowienie powyższe było potrzebne dla przyznania pomocy na podstawie § 4 ust. 2 uchwały z dnia [...] 2000 r. Tymczasem organ I instancji "zignorował" powyższe uchwały i postanowienie, gdyż w ogóle nie uwzględnił ich w podstawie zaskarżonej decyzji. Odwołujący wskazał na wcześniejsze decyzje z dnia [...] 2000 r., [...] 2001 r. i [...] 2001 r., w których zawsze powoływano się na uchwałę z dnia 12 lipca 2000 r. Podał też, że pismem z dnia 11 lutego 2002 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie poinformował go o wejściu w życie ustawy o dodatkach mieszkaniowych i o tym, że osoby wynajmujące mieszkania na wolnym rynku nie mogą korzystać z pomocy społecznej na podstawie uchwały z dnia 12 lipca 2000 r. Pomoc ta bowiem miała przysługiwać wyłącznie osobom, które nie otrzymują dodatków mieszkaniowych, choć organ niczym nie uzasadnił powyższego twierdzenia. Poza tym, zdaniem odwołującego, powyższe twierdzenie go nie dotyczyło. Z treści przedmiotowej uchwały wynika bowiem, że dotyczy dwóch grup ludzi- tych u których występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, niskie dochody i wynajmują mieszkania na wolnym rynku oraz tych, których nie dotyczy przesłanka "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Do tej pierwszej grupy odnosi się § 4 ust. 2, § 5 i § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały z dnia [...] 2000 r. znajdujący zastosowanie do odwołującego. Występują bowiem u niego "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" (§ 1 ust. 1 pkt 5 uchwały), ma postanowienie Urzędu Miasta (§ 5 uchwały) i otrzymywał w 2001 r. wypłatę po [...] zł miesięcznie zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały z dnia [...] 2000 r. Odwołujący jednocześnie nie należał do wspomnianej drugiej grupy osób, w przypadku których przepisy wymagały odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego jako podstawy otrzymania dofinansowania do opłat mieszkaniowych. Do nich miał zastosowanie cytowany przez organ I instancji § 2 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały. Niemniej odwołujący do kręgu tych osób nie należał. Zatem organ I instancji niezasadnie posługiwał się tymi przepisami w odniesieniu do odwołującego. Ponadto odwołujący podał, że od [...] 2002 r. są dwie regulacje zajmujące się sprawami pomocy z tytułu opłat mieszkaniowych: uchwała z dnia [...] 2000 r. oraz ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Ta ostatnia jednak nie zajmuje się kwestią niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Ponadto przepisy te nie wykluczają się wzajemnie, co potwierdza treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] 2002 r. Odwołujący zarzucił także, że błędnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż prawo do dodatku mieszkaniowego przyznano mu od [...] 2002 r. Miał je bowiem przyznane od maja do [...] 2002 r. Mając na uwadze powyższe odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji z [...] 2003 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w celu uwzględnienia przepisów uchwały z dnia [...] 2000 r. Decyzją z dnia 5 września 2003 r. znak: Kol. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity- Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...]2003 r. była prawidłowa i uwzględniała zalecenia organu II instancji wyrażone w decyzji z dnia [...] 2002 r. Wtedy, organ odwoławczy uchylając sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2000 r. w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych, nie stanowi przepisów powszechnie obowiązujących. Jest ona jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego dotyczącym działalności organu, do którego została skierowana i jej adresatem nie są świadczeniobiorcy. Jednocześnie Kolegium zaleciło rozważenie możliwości przyznania A.J. pomocy w postaci zasiłku celowego w trybie art. 32 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji mając na uwadze powyższe, przyznał A. J. na żądany przez niego cel, zasiłek celowy. Organ odwoławczy wskazał następnie, że zgodnie z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej określa art. 4 cytowanej ustawy. Zgodnie z nim, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza dochodu ustawowo określonego oraz co do których zaistniała co najmniej jedna z okoliczności określonych w art. 3 pkt 2 - 11 ustawy. Tymi okolicznościami są m. in.: bezrobocie, bezdomność, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Mając na uwadze powyższe, organ ustalił, że A. J. uzyskiwał dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Zatem spełniał kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej, ustalone w przypadku 4-osobowej rodziny na kwotę [...] zł. W tej sytuacji organ I instancji przyznał mu zasiłek celowy. Organ odwoławczy wskazał, że żaden przepis nie określał wysokości zasiłku celowego i nie podawał kryteriów ustalenia tej wysokości. Organ powtórzył tu ustalenia organu I instancji, że w takiej sytuacji należało mieć na uwadze sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na który przyznawano zasiłek, oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Według organu odwoławczego ocena sytuacji finansowej, zawodowej i zdrowotnej wnioskodawcy była zgodna z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzja nie naruszała zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W ocenie organu odwoławczego za utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy przemawiała także treść art. 139 k.p.a., albowiem skutkiem uchylenia tej decyzji byłoby dalsze pogorszenie sytuacji bytowej A. J. poprzez pozbawienie go przyznanego świadczenia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od charakteru uchwały z dnia [...] 2000 r., organ I instancji, realizując lokalny program pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych, mógł przyznać pomoc tylko osobom spełniającym określone przesłanki. Wyznaczała je treść § 2 ust. 1 cytowanej uchwały. Zgodnie z nim powyższy zasiłek przysługuje wyłącznie osobie spełniającej trzy przesłanki: nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego, nie przekracza określonego dochodu oraz posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Z akt sprawy wynikało, że A. J. spełniał przesłanki do otrzymania dodatku mieszkaniowego, co wykluczało możliwość przyznania mu pomocy w wyniku realizacji lokalnego programu pomocy społecznej, mimo, że miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niskie dochody. W skardze na powyższą decyzję, złożonej łącznie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2003 r. (Kol. Odw. [...]) A.J. zarzucił, że organ odwoławczy nie uwzględnił jego słusznych argumentów. Wskazał, że z pomocy finansowej korzystał od [...] 2000 r. do [...] 2002 r. w oparciu o § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2000 r. Na wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wydano decyzję w dniu [...] 2002 r. o przyznaniu tego dodatku na okres [...] miesięcy (od [...] do [...] 2002 r.) w wysokości po [...] zł miesięcznie. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w dniu [...] 2002 r., a skargę na powyższą decyzję Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił postanowieniem z dnia 27 września 2002 r. Sąd nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Na wniosek skarżącego o kontynuowanie pomocy dla niego w oparciu o przepisy uchwały z dnia [...] 2000 r., złożony w dniu [...] 2002 r., organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] 2002 r., uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] 2002 r. W wyniku rozpoznania sprawy zapadła decyzja z dnia [...] 2003 r. i następnie utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] 2003 r. zaskarżona także niniejszą skargą. W tym czasie skarżący otrzymywał w okresie od [...] do [...] 2002 r. wyłącznie dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie i jednorazowo [...] zł na mocy decyzji z dnia [...] 2002 r. (znak[...]- inna niż ta uchylona w dniu [...] 2002 r.). Odnosząc się do decyzji z dnia [...] 2002 r. (następnie uchylonej) skarżący zarzucił, że organ I instancji odmówił mu pomocy społecznej niezasadnie pomijając treść całego § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] 2000 r. Tymczasem z 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) uchwały wynikało, że § 2 ust. 1 nie odnosi się do osób wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały- a właśnie skarżącego dotyczył ten ostatnio wymieniony przepis. W tej sytuacji na podstawie § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały należało skarżącemu wypłacić zasiłek celowy wynikający z § 4 ust. 2 uchwały- taki jaki otrzymywał w okresie od [...] 2000 r. do [...] 2002 r. Skarżący dodał, że o pomoc społeczną zwracał się co [...] miesięcy. W czasie gdy rozpoznawano jego wniosek dotyczący okresu [...] -[...] 2002 r., w dniu [...] 2002 r. złożył wniosek o kolejną pomoc za okres [...] 2002 r.- [...] 2003 r. Decyzją z dnia [...] 2003 r., w odpowiedzi na ten wniosek, organ I instancji przyznał mu [...] zł jednorazowo. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 września 2003 r. nie uwzględniło jego odwołania na powyższą decyzję, skarżący wniósł niniejszą skargę. Podał, że organ odwoławczy w decyzji z dnia 5 września 2003 r. powołał się na § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] 2000 r., który- o czym była mowa powyżej, nie dotyczył skarżącego. Wskazał też, że organ odwoławczy pominął argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2003 r. Ponadto skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny winien rozpatrzyć pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2003 r., które było wyrazem "filozofii postępowania" Ośrodka i koncepcji na temat tego, że § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały z dnia [...] 2000 r. stał się "martwym" przepisem. Zdaniem skarżącego przepis obowiązywał, a tylko Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej stosował go fragmentarycznie. Podał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zajmowała się osobami o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, więc go nie dotyczyła. Do niego miał zastosowanie § 1 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 2 uchwały z dnia [...] 2000 r., a uchwały tej ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zastępowała. Tymczasem organ I instancji nie uwzględnił treści tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia treści art.87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art.88 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienia ustawowego nie zawiera ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, ani też art. 6 tej ustawy, mówiący, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W myśl art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2000r (tekst jednolity Dz.U.96.13.74) , na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stosownie do przepisu art.42 ustawy (w brzmieniu jak wyżej) , przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie. Przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa, tylko w Gazecie Urzędowej Miasta Dopiero po kolejnej zmianie ustawy o samorządzie gminnym, obowiązującej od dnia 1.01.2001r. (Dz.U. z 2000r Nr 62 poz.718) przepis ten stanowił , że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718). Z kolei w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. z dnia 1 lutego 1999 r.), wydanym na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) określono , ze w dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowionego przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy. Utraciło ono moc 1.01.2001r , gdyż ustawa z dnia 20.07.2000r skreśliła art.43 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie Z powyższego wynika , że przedmiotowa uchwala ogłoszona w sposób prawem przewidziany przez przepisy wcześniej obowiązujące. Jak wynika z treści uchwały z dnia 12 lipca 2000r. , została ona wydana na podstawie art.18 ust.1 , art.40 ust.1 o samorządzie gminnym oraz art.46 ust.7 ustawy z dnia 29 listopada o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 1998r Nr 64 poz.414 z późn.zm.). Ten ostatni przepis , w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia przedmiotem uchwały (Dz.U.98.106.668) stanowił , że rada gminy w oparciu o potrzeby, o których mowa w ust. 6 (Kierownik ośrodka pomocy społecznej składa radzie gminy coroczne sprawozdanie z działalności ośrodka oraz przedstawia potrzeby w zakresie pomocy społecznej) , opracowuje i wdraża lokalne programy pomocy społecznej. Przepis ten nie mógł stanowić upoważnienia ustawowego (o jakim mowa w art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) do uchwalenia uchwały w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych. Zgodnie z uchwałą składu 5 sędziów NSA z dnia 15.04.1996 r. (OPK 3/96 ONSA 1997/1/6) uchwała rady gminy ustalająca zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na usługi opiekuńcze nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) . W omawianej przez NSA uchwale rady gminy powołano jako podstawę jej wydania m.in. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co wskazywałoby, iż ma ona mieć walor przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała nie była objęta postępowaniem w ramach nadzoru sprawowanego przez wojewodę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego, dotyczy bowiem wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy . Skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę stanął na stanowisku , że skoro uchwała Rady Miasta z dnia 12 lipca 2000r zawiera normy generalne i abstrakcyjne, uchwalona została na podstawie art.18 ust.1 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym oraz została w sposób dopuszczalny prawem ogłoszona , stanowi ona nie akt władztwa wewnętrznego , ale prawo miejscowe. Z akt sprawy nie wynika aby stwierdzona została nieważność tej uchwały. Podkreślić należy , że organy administracji są związane uchwalą stanowiącą prawo miejscowe. W innej jednak sytuacji znajduje się sąd administracyjny, który, związany tylko ustawami, uprawniony jest do pominięcia przepisu gminnego ocenionego jako sprzeczny z ustawą ( pogląd taki wyrażony został także w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 18 grudnia 1997 r. FPK 23/97 – ONSA 1998/2/45). Za sprzeczny zaś z ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414, zm. z 1998 r. Nr 106 poz. 668, Nr 117 poz. 756 i Nr 162 poz. 1118 i poz. 1126, z 1999 r. Nr 20 poz. 170, Nr 79 poz. 885, Nr 90 poz. 1001) uznać należy przepis par.4 ust.2 uchwały, stanowiący , że "dla osób wymienionych w par.1 ust.1 pkt 5 zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych wynosi 75% udokumentowanych wydatków stanowiących podstawę do jego obliczenia określonych w par.3 , nie więcej niż [...] zł miesięcznie" oraz jego ust.3 "zasiłek celowy na dofinansowanie opłat mieszkaniowych przyznawany jest na okres sześciu miesięcy". Co prawda przepisy Konstytucji nie wymagają, aby ustawowe upoważnienia do stanowienia przepisów gminnych zawierały zakres spraw przekazanych i wytyczne dotyczące treści tych przepisów (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r. III S.A. 1721/99 – OSS 2000/4/114) , ale nie oznacza to jednak, aby treść przepisów gminnych mogła być kształtowana w sposób dowolny, bez związku z celem jakiemu mają służyć. Cel ten został wyraźnie określony w art.1 ustawy o pomocy społecznej (Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia) , art.2 (Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.Celem pomocy społecznej jest także zapobieganie powstawaniu sytuacji określonych w art. 1 ust. 1.Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej) , art.4 (kryterium dochodowe) oraz art.32 ustawy (W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu). W uchwale z dnia 12 lipca 2000r, inaczej niż w ustawie o pomocy społecznej (o wiele korzystniej), zostało określone kryterium dochodowe (generalnie, dla wszystkich podmiotów objętych uchwałą kryterium to określono : dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200 % kryterium dochodowego określonego w art.4 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, a dla osób wymienionych w par.1 ust.1 pkt 5 : osoby mające niskie dochody w rozumieniu uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 1996r). Wobec stwierdzonego braku upoważnienia ustawowego do wydania uchwały i jej sprzeczności z ustawą o pomocy społecznej, w sprawie niniejszej należy odstąpić od stosowania przepisu gminnego. Odnośnie twierdzenia organu , że niezależnie od charakteru uchwały z dnia 12 lipca 2000 r., zgodnie z jej treścią , skoro A. J.spełniał przesłanki do otrzymania dodatku mieszkaniowego, wykluczało to możliwość przyznania mu pomocy w wyniku realizacji lokalnego programu pomocy społecznej, skonstatować pozostaje , że jest on niezasadny. Z paragrafu 1 uchwały wynika , że są nią objęte m.in. osoby o nie zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskich dochodach w rozumieniu przepisów uchwały Rady Miasta z dnia 17 lipca 1996r, podnajmujące lokal na wolnym rynku . Paragraf 2 uchwały stanowi, że zasiłek celowy na dofinansowanie opłat mieszkaniowych przysługuje osobie, która: 1) nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego ponieważ: a/ nie spełnia kryteriów powierzchniowych określonych w art. 42 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 120, póz. 787 z późn. zm.), a spełnia natomiast kryterium dochodowe z art. 39 ww. ustawy (nie dotyczy osób wymienionych w § 1ust. 1 pkt 5), albo b/ nie spełnia kryteriów dochodowych określonych w art. 39 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a spełnia natomiast kryteria powierzchniowe z art. 42 ww. ustawy (nie dotyczy osób wymienionych w § 1ust. 1 pkt 5), albo c/ znajduje się w sytuacji, o której mowa § 1 ust. 1 pkt 4, 2) posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, z zastrzeżeniem § 1ust. 1pkt 4. 3) dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, z zastrzeżeniem § 1 ust. 1 pkt 5. Z powyższego nie wynika , aby zasiłek celowy wynikający z uchwały przysługiwał wyłącznie osobie , która nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego. Istotnym w sprawie było , czy zaskarżona decyzja o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art.32 ustawy o pomocy społecznej jest zgodna z prawem. Odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Artykuł 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tej kwestii przez organ administracji ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Treść przepisu wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Wartość przyznanego świadczenia z pomocy społecznej (zasiłek celowy) zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Art. 32 ust. 1 i 2 ani też inne przepisy ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej, dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej, nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Zatem organy orzekające w sprawach zasiłków celowych nie są związane przepisami prawa co do wysokości przyznawanego zasiłku celowego. W tej sytuacji wyznacznikami ustalenia tej wysokości są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Organy administracji dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a zaskarżona decyzja znajduje podstawę w przepisie art.32 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.