II SA/Kr 2577/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2004 r sprawy ze skargi A. T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 sierpnia 2002 r , Nr : [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego skargę oddala II SA/Kr 2577/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołań J. T. i A. T., decyzją z dnia 30 sierpnia 2002 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Gminy [...] z dnia [...] 2002 r. znak [...] orzekającą o przywróceniu przez J. T. i A. T., drogi gminnej Nr [...] do [...], dz. ewid. Nr [...] do stanu pierwotnego poprzez usunięcie z pasa drogowego bramy stalowej oraz zabetonowanego słupka w terminie 14 dni od uprawomocnienia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przyjęto następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Decyzja Zarządu Gminy [...] z dnia [...] 2002 r., oparta została na ustaleniu, że dnia [...] .2000 r. A. T. i J. T., samowolnie tj. bez uzgodnienia z Zarządem Gminy zajęli pas drogowy drogi gminnej Nr [...] do [...], dz. ewid. Nr [...] poprzez ustawienie w poprzek jezdni stalowej bramy wspartej na betonowych słupkach, z których jeden jest w pasie drogi o czym zgłosiła M. S., również mieszkanka [...]. Decyzja wydana została przez organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec uchylania poprzednich decyzji organu I instancji z dnia [...].200 r., [...].2001 r. i [...].2001 r. decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odpowiednio z dnia [...].2001 r., [...].2001 r. [...].2001 r. i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ustalenie, że zajęty pas drogowy ma charakter drogi gminnej, oparte zostało na odwołaniu do Rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. U. woj. Nr 63/98, poz. 345), którym m.in. do kategorii dróg gminnych zaliczono drogę Nr [...] w gminie [...], pod nazwą "[...]". W odwołaniu od tej decyzji J. T. i A. T. zarzucali naruszenie przepisów art. art. 6,7,8, i 10 kpa przez ignorowanie ich zarzutów, zaniechanie zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed NSA postępowanie dotyczące zaliczenia działki jako drogi gminnej, naruszenie art. 107 § 3 kpa przez nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz naruszenie prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie w sprawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawę reformujące administrację publiczną, polegające na próbie zaliczenia prywatnej drogi do nieruchomości Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, iż w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...].2001 r., uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji wskazano, iż istotną okolicznością faktyczną było ustalenie, że naruszenie dotyczy pasa drogowego, z czym wiązało się geodezyjne ustalenie przebiegu drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, posługując się uprawnionym geodetą ustalił, że objęta Lwh Nr [...]gm. kat. [...], działka [...]- droga prywatna, odpowiada dz. ewid. Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga gminna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za własne przyjęło ustalenia, że pas drogowy oznaczony Nr [...] odpowiada działce ewidencyjnej Nr [...], oraz że pas drogi został przez odwołujących się naruszony, poprzez wystawienie w tym pasie drogi bramy i słupka metalowego zabetonowanego w podłożu. Wskazano, że zaliczenie działki Nr [...] do dróg gminnych wynika z Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] 1998 r., Kolegium przyjęło, że nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania, "gdyż z materiału dowodowego załączonego do akt sprawy nie wynika, aby ta uchwała została zakwestionowana przez organ nadzoru". Podkreślono, że decydujące dla charakteru pasa gruntu jako drogi gminnej jest zaliczenie działki do kategorii dróg gminnych, a nie zapis wieczystoksięgowy. Zdaniem Kolegium zostały spełnione przesłanki faktyczne, dające zarządcy drogi podstawę do wydania decyzji opartej na przepisach art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli A. T. i J. T.. Skargę oparto na zarzucie niezgodności z prawem. Nie wskazując naruszonych przepisów prawa podniesiono zarzut całkowitego niewyjaśnienia podstawowej zdaniem skarżących dla sprawy okoliczności, podnoszonej przez skarżących, że odcinek drogowy działki Nr [...] przy bramie i za bramą w kierunku północnym nie jest i nie może być drogą publiczną. Skarżący kwestionują stanowisko organu, że zapisy w księdze wieczystej nie mają decydującego znaczenia dla oceny prawidłowości nadania działce charakteru drogi gminnej. Podniesiono w skardze naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, którego skarga upatruje w lapidarnym i demagogicznym uzasadnieniu. W szczególności zdaniem skargi decyzja w ogóle nie ustosunkowuje się do faktu i znaczenia dowodów osobowych w postaci zeznań stron. Nie kwestionując ustalenia - co czyniło zbędnym zdaniem skargi dowód z opinii biegłego geodety, że - "geodezyjnie i topograficznie działka [...] sięga tak daleko, że brama postawiona jest na niej...", skarga podnosi, że w miejscu tym poprzednio była stara brama, a odcinek działki przebiega przez ich podwórko, na które otwierają się bramy garażowe. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podnieśli, że w wyniku ostatecznego zakończenia postępowania może się okazać, że brama znajduje się w miejscu na drodze, gdzie droga nie ma charakteru publicznego. Nie kwestionują natomiast skarżący, że w świetle uchwały Rady Gminy i Rozporządzenia (zarządzenia) Wojewody, cała działka [...] została uznana za drogę gminną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W oparciu o dopuszczony dowód z akt postępowań sądowych ustalono, że - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2818/02 oddalono skargę J. T. i A. T. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 1998 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zaliczenia dróg będących we władaniu Gminy [...] (w tym działki [...]), do dróg gminnych. - do sygn. II SA/Kr 688/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, oczekuje na rozpatrzenie skarga J. T. i A. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2003 r., na odmowę wprowadzenia zmiany danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów dotyczących działki Nr [...] obr. [...]. Nadto na podstawie ksiąg sądowych stwierdzono z urzędu, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 417/01 oddalono skargę J. T. i A. T. na Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. Now. z 1998 r. Nr 63, poz. 45), a akta sprawy w dniu [...] v2004 r. przedstawiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz ze skargą kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r. Wobec niezakończenia postępowania przed tą datą, zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), przedmiotem kognicji sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa Prawo o p.s.a. - stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną Powyższa regulacja oznacza, że nie będąc związany zarzutami, wnioskami czy powołaną podstawą prawną, jest Sąd związany jednak granicami sprawy, wyznaczonymi przedmiotem postępowania, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Przepis art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), stanowi, że w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu publicznego. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 i 8 statuują m. in. zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń i przedmiotów nie związanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego, oraz zawężania pasa drogowego. Przepisy ustawy mają zastosowanie do dróg publicznych, tj. w rozumieniu art. 1 tej ustawy, dróg zaliczonych na jej podstawie do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie i w przepisach szczególnych. Droga oznacza drogę lub pas drogowy jako wydzielony pas terenu wyznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych zdefiniowany w art. 4 pkt. 1 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 w brzmieniu z daty zaskarżonej decyzji ustawy do dróg publicznych należą także drogi mające kategorię dróg gminnych. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] opublikowane w Dz. Urzędowym Nr 63, poz.45, wydane z powołaniem na podstawę z art. 7 ust. 2 ustawy prawo o drogach publicznych. Aktem tym zaliczono dodatkowo do kategorii dróg gminnych m.in. w Gminie [...] drogę Nr [...] pod nazwą "[...]" (poz. 58 wykazu). Zgodnie z przepisami art. 20,21 i 26 ust. 1 i 2 obowiązującej jeszcze w dniu 31 grudnia 1998 r. ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 32, poz.176), Wojewoda ogłaszał w dzienniku urzędowym przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzenia. Zarządcą drogi gminnej w dacie wydania decyzji organu I instancji ([...].2002 r.) był zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - zarząd gminy. Zarząd Gminy był zatem organem kompetentnym do orzeczenia opartą o przepis art. 36 ustawy decyzją o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Skarżący nie kwestionują, że w świetle uchwały Rady Gminy opiniującej zaliczenie działki [...] do dróg publicznych i powyższego Rozporządzenia Wojewody cała ta działka ewidencyjna uznana została za drogę gminną. Nie przeczą też, ustaleniu, że zajęcie pasa drogi przez ustawienie w poprzek jezdni stalowej bramy wspartej na słupkach, z których jeden usytuowano w pasie drogi nastąpiło [...].2000 r. bez zezwolenia zarządy drogi, a zatem samowolnie. Natomiast wadliwości decyzji upatrują skarżący w tym, że ich zdaniem działka [...] jako stanowiąca ich własność droga prywatna, nie mogła w ogóle podlegać zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Ten właśnie zarzut wykracza poza granice sprawy i nie może być badany w tym postępowaniu jako przesłanka dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W chwili wydania zaskarżonej decyzji wedle obowiązującego stanu prawnego działka [...] była zaliczona do kategorii dróg gminnych, a skarżący zajęli samowolnie znajdujący się na niej pas drogowy. Istniała zatem przewidziana art. 36 ustawy o drogach publicznych podstawa do wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność, iż toczyły się postępowania o wzruszenie aktów opiniujących czy zaliczających działkę do kategorii dróg gminnych, nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do samowolnego zajęcia w dniu [...] .2000 r., drogi mającej charakter publiczny, nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia tych postępowań, w tym sensie by ich wynik warunkował rozstrzygnięcie sprawy. Ewentualne pozbawienie skutków aktu zaliczającego działkę Nr [...] do dróg publicznych, mieści się bowiem w kategorii przesłanek wznowienia postępowania. Pozostałe zarzuty skargi w świetle powyższego nie mają żadnej prawnej doniosłości dla oceny jej zasadności, gdyż poza przedmiotem i granicami sprawy, pozostaje kwestia prawidłowości zaliczenia działki do dróg gminnych. Z tych względów skarga ulegała oddaleniu na podstawie art. 151 ust. z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270).