II SA/Kr 259/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T.K. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Z 2006r., Nr 156 poz. 1118 z późno zm., dalej u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] , którą nakazano T.K. dokonać przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ew. 1 położonej w Z. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 23 października 2006 r., znak: [...] PINB w S. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku chlewni wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. 1 położonej w Z. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w S. w dniu 26 września 2006 r. ustalono, iż na działce nr ew. 1 w Z. został wybudowany budynek chlewni o wymiarach 5m x 10m. Inwestor T.K. oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę oraz że budynek został wybudowany w roku 2004. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] PINB w S. wstrzymał inwestorowi roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2007 r. T.K. zwrócił się do PINB w S. o legalizację przedmiotowego budynku inwentarskiego i zatwierdzenie przedłożonej dokumentacji technicznej obiektu, do wniosku dołączono: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4 egzemplarze projektu technicznego wraz z ekspertyzą techniczną i oświadczeniem projektanta. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] PINB w S. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Pismem z dnia 28 listopada 2007 r. (data wpływu do PINB w S. oraz pismem z dnia 16 lipca 2008 r. (data wpływu do PINB w S. ) T.K. przedłożył stosowne dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] PINB w S. ustalił inwestorowi T.K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł z tytułu wybudowania budynku gospodarczego na działce nr 1 położonej w Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało przez inwestora zaskarżone. Po rozpatrzeniu zażalenia T.K. WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na postanowienie WINB T.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 10 k.p.a. pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. powiadomiono stronę postępowania o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał T.K. dokonać przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ew. 1 położonej w Z. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że dopuścił się samowoli budowlanej w związku z informacją, jaką uzyskał w urzędzie, a według której jako rolnik mógł wybudować budynek gospodarczy bez pozwolenia. W związku z brakiem informacji w aktach postępowania na temat uiszczenia przez T.K. opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia PINB w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r., organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] zlecił PINB w S. uzupełnienie materiału dowodowego o informację czy inwestor T.K. uiścił opłatę legalizacyjną nałożoną postanowieniem PINB w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] . W odpowiedzi PINB w S. pismem z dnia 12 października 2009 r., znak: [...] poinformował, że T.K. nie przedłożył w PINB w S. dowodu uiszczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotem postępowania jest budowa budynku gospodarczego - chlewni, zlokalizowanego na działce nr 1 w Z. , wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli ustalono, że inwestor T.K. wybudował budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym wdrożono procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w wyniku której postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł. W związku z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu, gdyż zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego decyzję, o której mowa wart. 48 ust. 1 tej ustawy, tj. decyzję nakazująca rozbiórkę, wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że błędne, jak wskazuje skarżący, poinformowanie go o tym, iż jako rolnik może wybudować budynek gospodarczy bez pozwolenia nie wpływa na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Błędne poinformowanie skarżącego nie usprawiedliwia jego działania sprzecznego z obowiązującym prawem, ani nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku stosowania prawa. Wskazano, że organ odwoławczy nie może również ustosunkować się do prośby skarżącego o zmniejszenie kwoty opłaty legalizacyjnej. Przepisy prawa budowlanego jednoznacznie określają sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej nie dając kompetencji organom nadzoru budowlanego do zmniejszenia lub zniesienia opłaty. Natomiast organem, który posiada kompetencje zgodnie z ustawą Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) do umorzenia lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej jest wojewoda (art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r., znak [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.K. zarzucając naruszenie art. 8 i art. 10, art. 66 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T.K. podniósł, że organ odwoławczy wydał decyzję pomimo posiadania informacji o tym, że skarżący został wprowadzony w błąd przez pracowników PINB w S. w zakresie braku konieczności uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia na budowę na przedmiotowy budynek. Pracownicy tego urzędu informowali bowiem skarżącego, że jako rolnik nie musiał mieć żadnej zgody na w/w budowę. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż ten fakt nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie i nie wpływa na prawidłowość decyzji jest w ocenie skarżącego błędne, gdyż gdyby został on prawidłowo poinformowany o prawach i obowiązkach, na pewno zwróciłby się do Starostwa w S. o stosowne pozwolenie na budowę chlewni. Błędne pouczenie, że takiego pozwolenia jako rolnik nie potrzebuje, spowodowało sytuację, w której nakazano rozbiórkę budynku. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono też, że wobec braku zapłaty opłaty legalizacyjnej organy muszą orzec rozbiórkę, gdyż wniesienie opłaty było jednym z warunków uzyskania zalegalizowania budynku. Tymczasem kwota za legalizację budynku była dla skarżącego zbyt duża i nie był on w stanie jej zapłacić, a żaden z urzędników organu I i II instancji nie poinformował skarżącego, że może on zwrócić się do wojewody o umorzenie lub rozratowanie opłaty. Skarżący pytał o to ustnie lecz uzyskał informację, że nie ma takiej możliwości. Podniesiono w skardze, że organy dążyły tylko i wyłącznie do wyegzekwowania przepisów, o których wcześniej nikt nie informował skarżącego, a wręcz wprowadzał w błąd co do ich treści. W tym stanie rzeczy organ II instancji podtrzymując decyzję organu I instancji naruszył art. 8 i art. 9 k.p.a., gdyż zamiast pogłębiać zaufanie skarżącego do organów władzy, zrobił coś wręcz odwrotnego. Ponadto organ II instancji w toku postępowania naruszył art. 66 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ nie poinformował skarżącego w formie postanowienia o możliwości zwrócenia się do wojewody o umorzenie lub rozratowanie opłaty legalizacyjnej. Składając odwołanie od decyzji PINB w S. skarżący zwrócił się z prośbą o zmniejszenie kwoty opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji o możliwości jej zmniejszenia poinformował skarżącego dopiero w decyzji kończącej postępowanie. Odwołanie dotyczyło bowiem dwóch spraw i organ II instancji, skoro był niewłaściwy do załatwienia jednej z nich, powinien poinformować skarżącego w formie postanowienia o możliwości złożenia prośby o zmniejszenie opłaty do wojewody. Gdyby to zrobił, skarżący mógłby uzyskać ulgę w tej opłacie i wpłacić jej zmniejszoną kwotę, co spowodowałby, że do rozbiórki budynku by nie doszło. Organ jednak tego nie zrobił, a poinformowanie o takiej możliwości w decyzji kończącej sprawę stało się zbyt późno i uniemożliwiło skarżącemu zwrócenie się z taką prośbą. W ocenie skarżącego, organ II instancji powinien poinformować go o takiej możliwości i zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez wojewodę ewentualnej prośby skarżącego, gdyż takie rozstrzygnięcie powinno zostać wydane przed ostatecznym zakończeniem sprawy i ewidentnie miałoby wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji jednakże tego nie zrobił, co spowodowało naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie i z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Według art. 49 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ w postępowaniu legalizacyjnym, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, m.in. w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Z kolei w oparciu o art. 49 ust. 3 w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, tj. decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie został sprecyzowany przez ustawodawcę. Oznacza to, że długość tego terminu określana jest przez organ administracji i nie ma przeszkód, aby w sytuacji podjęcia przez zobowiązanego czynności prawnych, które mogą niweczyć skutki upływu tego terminu, termin ten nie mógł być przedłużony. Nakaz rozbiórki nie może być zatem wydany, jeżeli obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, spełnia warunki określone w art. 48 ust. 2, a inwestor na którego nałożono obowiązki na podstawie art. 48 ust. 3 spełnia te obowiązki w wyznaczonym terminie i uiszcza opłatę legalizacyjną. Przedmiotowa inwestycja objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i jest w sprawie bezsporne, iż pozwolenia takiego inwestor nigdy nie uzyskał. W sprawie zapadło również ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] kwietnia 2009 r., znak: [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej związanej z przedmiotową inwestycją, które następnie uzyskało walor prawomocności w związku z prawomocnym odrzuceniem przez WSA w Krakowie skargi na to postanowienie na mocy postanowienia z dnia 20 lipca 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 1071/09. Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż skarżący nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej. Istotny w sprawie jest fakt wystąpienia przez skarżącego przed ostatecznym orzeczeniem o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu z wnioskiem o "zmniejszenie kwoty legalizacyjnej". Wniosek taki został zawarty w odwołaniu skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] . Wniosek ten nigdy nie został rozpatrzony przez właściwy organ, a zwłaszcza jego załatwienia nie stanowi informacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organem, który posiada kompetencje zgodnie z ustawą Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) do umorzenia lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej jest wojewoda (art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Organ odwoławczy obowiązany był nie tylko do dokonania kwalifikacji wniosku o "zmniejszenie kwoty legalizacyjnej" lecz również do podjęcia czynności zmierzających do rozpatrzenia tego wniosku przez właściwy organ. Przyjęta przez organ odwoławczy kwalifikacja powyższego wniosku jako wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej jest prawidłowa. Nieprawidłowe natomiast jest rozstrzygnięcie sprawy samowoli budowlanej przez wydanie nakazu rozbiórki bez wcześniejszego rozpatrzenia tego wniosku przez właściwy organ. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast, gdy jedno podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o tym, iż odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Niewątpliwie informacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organem, który posiada kompetencje zgodnie z ustawą Ordynacja podatkowa do umorzenia lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej jest wojewoda, nie spełnia warunków określonych w art. 66 § 1 in fine kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 66 tej ustawy, a naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji. Wydanie nakazu rozbiórki przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o umorzenie lub rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty było przedwczesne, gdy uwzględni się okoliczność, że postępowanie z wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, może doprowadzić do zwolnienia z obowiązku uiszczenia tej opłaty w całości lub w części, bądź zmiany sposobu jej uiszczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2008 r., II SA/Łd 947/07, LEX nr 495126). W sytuacji, gdy strona zamierza skorzystać z prawnej możliwości uzyskania zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty legalizacyjnej i podejmuje w tym celu działania przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy samowoli budowlanej – a organ do którego wniosek taki wpływa nie nadaje temu wnioskowi biegu w przewidzianej prawem formie zapewniającej stronie gwarancje procesowe, nie można wywodzić negatywnych skutków z samego faktu niewykonania przez stronę obowiązków uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym i mającym procesowy charakter terminie. Skoro termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej ma charakter procesowy to mają do niego w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dla potrzeb ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie przy uwzględnieniu i zastosowaniu wszelkich reguł i zasad postępowania wyrażonych w tych przepisach. Nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy żadnego postępowania administracyjnego w zakresie złożonego przez inwestora wniosku o "zmniejszenie kwoty legalizacyjnej" (zawartego w odwołaniu skierowanym do organu drugiej instancji), którego istota w niniejszej sprawie sprowadzała się do wskazania na niemożliwość zrealizowania obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło w istocie do błędnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewłaściwe, a co najmniej przedwczesne zastosowanie przez organ odwoławczy rygoru art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję. Wymienione uchybienie organu administracji – które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku – miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowało treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).