II SA/Kr 259/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości skargę oddala. 1. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r. (znak: [...] [...]) działając na wniosek K. P.-C., właścicielki działki nr [...] obr. [...] w K., orzekł o niezbędności wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...], położonej w K. przy ul [...]j, w tym zajęcia pasa tej nieruchomości o szerokości 1,5 m oraz długości 15 m, w związku z zamiarem wykonania docieplenia i elewacji ściany północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego bezpośrednio w granicy działki nr [...], obr. [...] [...] Powyższa decyzja określała termin wejścia w teren od 1.03.202 do 31.05.2020 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że K. P.-C. (wnioskodawczyni) podjęła próbę uzyskania zgody właściciela działki nr [...] (P. S.) na wejście w teren jego nieruchomości celem wykonania wskazanych wyżej robót budowlanych. Do złożonego wniosku o zezwolenie na wejście w teren dołączona została kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki kierowanej do właściciela działki nr [...]. Prezydent Miasta K. wskazał, że z powyższego dokumentu wynika, że przesyłka kierowana do P. S. nie została podjęta. W związku z powyższym, organ I instancji pismem z dnia 7.12.2019 r. wezwał P. S. do złożenia wyjaśnień dotyczących udzielenia zgody na czasowe zajęcie przez K. P.-C. nieruchomości stanowiącej jego własność. W odpowiedzi na to pismo P. S. poinformował organ I instancji o oczekiwaniach finansowych związanych z zajęciem jego nieruchomości oraz wskazał na potrzebę dokonania rozliczeń z wnioskodawczynią za dotychczas spowodowane szkody na jego działce. Powyższe stanowisko Prezydent Miasta K. zakwalifikował jako brak wyrażenia zgody na wejścia w teren działki nr [...]. Organ administracji wskazał, że warunek niezbędności wejścia w teren działki sąsiedniej występuje w sytuacji, gdy obiekty na których mają zostać wykonane prace budowlane znajdują się w granicy działki sąsiedniej lub w bliskiej odległości od tej granicy. Podkreślił, że potrzeba wykonania prac określonych w rozpatrywanym wniosku wynika z ostatecznej decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Akcentował organ I instancji, że wnioskodawczyni podjęła próbę ugodowego załatwienia sprawy przez co spełnił ustawowe przesłanki do wydania decyzji. 2. Odwołanie od opisanego wyżej rozstrzygnięcia wniósł P. S.. Wskazywał m.in. na naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a przez to na brak podstaw do wydania kwestionowanej decyzji. 3. Wojewoda decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzją decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac i w tym zakresie orzekł o prawie ich wykonania w terminie od 15.02.2021 r. do 5.03.2021 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o niezbędności wejścia przez wnioskodawczynię w teren sąsiedniej działki nr [...] obr. [...] w K.. Opisując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że inwestor zwrócił się do właściciela działki sąsiedniej o wyrażenie zgody na wejście w teren jego działki, jednakże list zawierający tę prośbę został wysłany na błędny adres. W rezultacie tego, właściciel tej nieruchomości nie mógł udzielić zgody, której dotyczyła prośba (wniosek). Wojewoda zaakcentował, iż właściciel działki nr [...], w piśmie kierowanym do organu I instancji z dnia 15.12.2019 r. podał, że wyraża chęć porozumienia się z inwestorem w sprawie udostępnienia swojej nieruchomości, jednakże chce ustalić zasady i koszt korzystania z działki. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że w sprawie spełniono warunki z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż brak odpowiedzi na list wysłany na błędny adres – nie stanowi dowodu odmowy wyrażenia zgody. Wojewoda podkreślił, że brak zgody musi być udowodniony i jednoznaczny. Podkreślił zarazem, że w trakcie niniejszego postępowania, inwestor ponowił próbę uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, lecz zgody takiej nie uzyskał (P. S. odebrał pismo inwestora w dniu 12.10.2020 r.). Natomiast w ramach postępowania odwoławczego, Wojewoda wezwał P. S. do udzielania informacji, czy wyraża zgodę na wejście K. P.-C. w teren jego działki celem wykonania tam robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Pismem z dnia 10.11.2020 r. P. S. odmówił udzielenia zgody oraz przedstawienia warunków, od których uzależniałby taką zgodę. W związku z powyższym, organ odwoławczy zaakcentował, że pomimo, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to brak było podstaw do uchylenia tej decyzji. Wskazał, że usytuowanie budynku wnioskodawczyni w granicy z działką nr [...] powoduje, iż konieczne jest wejście w teren tej działki celem wykonania robót objętych pozwoleniem na budowę. Nie ma bowiem możliwości wykonania docieplenia i elewacji ściany północnej budynku bez konieczności wejścia w teren nieruchomości sąsiedniej. Zwrócił też uwagę na konieczność zmiany terminu wykonania prac zawartego w decyzji I instancji i określenia tego terminu na nowo. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 2020 r. wniósł P. S.. Zarzucił naruszenie: 1. art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że błędnie zaadresowana i niedoręczona właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przesyłka oraz brak innych aktywności po stronie inwestora zmierzających do porozumienia się z właścicielem sąsiedniej nieruchomości, mogą być traktowane jako próba uzyskania zgody oraz ustalenia warunków wejścia na tę nieruchomość w rozumieniu powyższych przepisów, 2. art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że czynności organu administracji podjęte w trybie art. 136 k.p.a. mogą zastąpić aktywność inwestora zmierzającą do uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości w rozumieniu art. 47 ust. 1 ustawy, podczas gdy to bezpośrednio na inwestorze ciąży obowiązek podjęcia skutecznej próby porozumienia się z właścicielem sąsiedniej nieruchomości, a w tym obowiązku nie może inwestor być wyręczany przez organ rozpoznający sprawę, zwłaszcza na etapie odwoławczym przed organem II instancji, 3. art. 136 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i zwrócenie się przez organ odwoławczy z urzędu do właściciela sąsiedniej nieruchomości (skarżącego) celem uzyskania od niego zgody albo odmowy odnośnie wejścia na nieruchomość sąsiednią, podczas gdy przepis ten nie dopuszcza zastępowania przez organ inwestora w zakresie obowiązku określonego działania, którym to działaniem jest obligatoryjny obowiązek rzeczywistej aktywności inwestora zmierzający do uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, zaś aktywność ta powinna mieć miejsce przed złożeniem przez inwestora wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 47 ust, 2 Prawa budowlanego; 4. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i zwrócenie się z urzędu do właściciela sąsiedniej nieruchomości (skarżącego) w rozumieniu art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego celem uzyskania od niego zgody albo jej odmowy w przedmiocie wejścia na nieruchomość, podczas gdy aktywność organu administracji w tym zakresie dotyczy kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a co za tym idzie, ewentualne działanie organu w tym kierunku powinno nastąpić na etapie rozstrzygania sprawy przed organem I instancji, co pozwoliłoby dochować zasady dwuinstancyjności postępowania; 5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w stanie faktycznym sprawy i utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję; 6. art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację stanowiska skarżącego i dowolne uznanie, że skarżący pismem z 15 grudnia 2019 r. "nie wyraził zgody na wejście na jego działkę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego stanowiska prowadzić powinna do wniosku, że dopuszcza on wyrażenie takiej zgody, przy czym z zastrzeżeniem wskazanych przez siebie warunków, do których powinien choćby odnieść się inwestor; 1. art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację stanowiska skarżącego i dowolne uznanie, że skarżący pismem z 10 listopada 2020 r. "odmówił udzielenia zgody i ustalenia warunków jej udzielenia" podczas gdy z treści pisma skarżącego wynika, że zgody on nie odmawia stawiając jedynie warunki jej udzielenia i domagając się bezpośredniej aktywności ze strony inwestora celem porozumienia się w przedmiocie wejścia na nieruchomość. Skarga domagała się zmiany decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. poprzez orzeczenie o odmowie wydania zezwolenia na wejście przez inwestora na teren nieruchomości skarżącego, względnie żądała uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. i umorzenie postępowania. Zawierała też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. 6. Postanowieniem z dnia 26.04.2021 r. sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Wojewody z dnia 16.12.2020 r. stanowił art. 47 ustawy z dnia 4.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333). Przepis ten – w ustępie 1 – przewiduje, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela tej nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Ustęp 2 tego przepisu przewiduje natomiast, iż w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Cytowany powyżej przepis przewiduje więc, że wejście inwestora w teren sąsiedniej działki jest zasadniczo możliwe w wyniku zawarcia porozumienia między właścicielami graniczących nieruchomości. W przypadku natomiast braku takiego porozumienia, o niezbędności wejścia w teren działki sąsiedniej zdecydować może organ administracji publicznej. Podkreślić należy, że warunek orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje jedynie wówczas, gdy obiekt, na którym mają zostać wykonane roboty budowlane, znajduje się na granicy działki sąsiedniej bądź w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc o sytuację, w której nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej posesji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r.; sygn. akt VII SA/Wa 2599/18). Nadto, administracyjny tryb rozstrzygnięcia o powyższej kwestii uzależniony jest także od jednoznacznego ustalenia przez organy administracji, że wnioskodawca, który wystąpił o wydanie przedmiotowej decyzji może zgodnie z prawem przystąpić do wykonywania planowanych robót budowlanych. Wymóg ten jest spełniony tylko w przypadku, gdy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych bądź zgłoszeniem, do którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r.; sygn. akt VII SA/Wa 2121/19). W ocenianej sprawie nie budziło kontrowersji to, że zakres planowanych przez inwestora robót budowlanych (ocieplenie budynku oraz wykonanie elewacji) objęty był ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę, tj. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23.03.2017 r. Akt ten przy tym, w dacie orzekania przez organy administracji w sprawie, niewątpliwie funkcjonował w obrocie prawnym. Nie było też sporu między stronami co do tego, że z uwagi na usytuowanie budynku przy którym mają zostać wykonane planowane roboty budowlane w granicy działek nr [...] i [...], nie istnieją techniczne możliwości wykonania wskazanych wyżej prac bez uprzedniego wejścia w teren nieruchomości sąsiedniej. Zasadniczy zarzut skargi dotyczył natomiast braku złożenia przez inwestora - właścicielowi działki sąsiedniej względem inwestycji - skutecznej oferty w zakresie warunków na jakich ma się odbyć zajęcie tej nieruchomości. Jak bowiem wynika z akt sprawy i twierdzeń skargi, przesyłka zawierająca złożoną w tym zakresie propozycję inwestora, nie dotarła do adresata z uwagi na błędny adres. Oceniając powyższą kwestię należy jednak zwrócić uwagę, że w toku kontrolowanego postępowania inwestor ponowił tę prośbę, skutecznie kierując do właściciela działki nr [...] pismo z dnia 1.10.2020 r. Nadto, kwestia uzyskania jednoznacznego stanowiska właściciela wskazanej wyżej działki w zakresie wyrażania zgody na wejście w ten teren, została wyjaśniona przez organ odwoławczy, w trybie art. 136 par. 1 k.p.a. (pismo z dnia 24.09.2020 r.). Brak jest przy tym podstaw, aby przyjętemu przez organ II instancji trybowi procedowania oraz poczynionym w ten sposób ustaleniom odmawiać skuteczności prawnej. Podkreślić bowiem trzeba, iż cytowany powyżej przepis art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego określa moment czasowy uzyskania zgody na wejście inwestora w teren działki sąsiedniej przewidując, że zgoda ta winna zostać udzielona "przed rozpoczęciem robót budowlanych". Powyższe oznacza więc, że podjęcie rozmów i ustaleń między zainteresowanymi właścicielami nieruchomości sąsiednich w sprawie wyrażenia zgody na wejście w teren działki może nastąpić także w trakcie toczącego się w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Jako więc dopuszczalne i prawnie skuteczne z punktu widzenia przepisu art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego ocenić należało ustalenie przez Wojewodę braku wyrażenia zgody właściciela działki [...] na wejście w teren tej nieruchomości, skoro stanowisko w tym względzie zostało zaprezentowane przed okresem (momentem) określonym we wskazanym wyżej przepisie (art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego). Zasadnie więc i trafnie Wojewoda wezwał właściciela działki nr [...] – w oparciu o art. 136 par. 1 k.p.a. – do wyjaśnienia kwestii zgody na wykonanie przez inwestora robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Ustalenie bowiem tej istotnej w sprawie okoliczności rzutowało na dopuszczalność wdrożenia trybu określonego art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe nakazuje przyjąć, że brak jest podstaw do podzielenia zarzutu skargi, iż organ administracji działając z urzędu celem wyjaśnienia wskazanej okoliczności zmierzał do nieuprawnionego wyręczenia inwestora. Ustalenie bowiem istotnych dla sprawy okoliczności jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie (art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a.), a nieoczywista lub pozostająca bez związku ze sprawą treść prezentowanych przez skarżącego odpowiedzi w zakresie zgody na wejście w teren, w pełni uprawniała organ odwoławczy do wyjaśnienia tego zagadnienia we wskazanym powyżej trybie. Ustalenie zarówno braku zgody na wejście w teren działki nr [...], jak też pozostałych, wskazanych na wstępie przesłanek, upoważniało do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wyżej już podkreślono, choć niewątpliwe ustalenie analizowanej okoliczności miało miejsce przed organem II instancji, to w dalszym ciągu odbyło się "przed rozpoczęciem robót", czego wymaga cytowany przepis. Powyższe nakazywało więc przyjąć, że nieuzasadnione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, jak też art. 136 par. 1 k.p.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia 10.11. 2020 r., jak też z dnia 15.12.2019 r. Analiza pierwszego ze wskazanych wyżej pism (k. 100 a.a.) prowadzi do wniosku, iż nie zawierało ono miarodajnego stanowiska skarżącego z punktu widzenia ocenianej sprawy i pytania skierowanego przez Wojewodę. W piśmie tym bowiem odwołano się do argumentów dotyczących postępowań niemających związku z tą sprawą. Odnośnie zaś pisma z dnia 15.12.2019 r. (k. 162 akt organu I instancji) skarga zarzucała dowolne uznanie, że skarżący w tymże piśmie "odmówił udzielenia zgody i ustalenia warunków jej udzielenia". Należy jednak stwierdzić, iż dokładna analiza wydanej w sprawie decyzji organu II instancji wskazuje, że organ ten – wbrew zarzutowi skargi –nie wyraził takiego poglądu. Na stronie 2 powyższej decyzji jednoznacznie bowiem podano, iż "Wojewoda nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji w sprawie stwierdzenia, że z pisma z dnia 15.12.2019 r. wynika, że skarżący nie wyraża zgody na wejście w teren działki której jest właścicielem, gdyż skarżący wyraził chęć porozumienia się z inwestorem." Wskazany zarzut uznać należało zatem za pobawiony usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedstawione rozważania sąd oddalił skargę, za podstawę przyjmując art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze obecny stan epidemii, przewodniczący wydziału zarządzeniem z 16.04.2021 r. (k. 27 akt) przyjął, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i w związku z tym sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.