II SA/Kr 260/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu M. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla obszaru Śródmieście - Centrum w T. skargę oddala II SA/Kr 260/05 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rada Miasta T. z dnia [...].04.1998r. Nr[...] przystąpiono do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla ternu S. – C. w T. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 września 2002r. do 14 października 2002r. W dniu 10 października 2002r. zarzut do powyższego projektu planu wniósł M.K. (zwany dalej skarżącym). W zarzucie tym skarżący, jako właściciel działek nr "1", "2", "3", "4" i "5" o łącznej pow. ok. 90 arów, podniósł, iż na tym terenie zamierza realizować budynki wielorodzinne z usługami publicznymi i komercyjnymi. Dlatego też wnosi o zmianę ustaleń przyjętych w planie zgodnie z przygotowanym przez siebie załącznikiem graficznymi, a które to zmiany polegać by miały na zmianie przebiegu drogi 16 KRD, zmianie kwalifikacji terenu 16 MN (budownictwo mieszkaniowe) na MU (budownictwo mieszkaniowo-usługowe oraz poszerzenia takiej kwalifikacji terenu na sąsiedni obszar oznaczony w projekcie planu jako 22 ZU (zieleń urządzona). Zarzut M.K. został w części uwzględniony przez Burmistrza Miasta T. poprzez zmianę ustaleń planu w odniesieniu do terenu obszaru 16 MN na usługi MU (obejmującego także budynki wielorodzinne). Rada Miasta T. uchwałą z dnia [...].03.2003r. nr[...] odrzuciła zarzut M.K. W wyniku złożenia przez M.K. na tą uchwałę skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 16.10.2003r., sygn. akt II SA/Kr 1102/03 stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu wyroku wskazano na podstawowe braki uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uchwały. "Sąd nie ma zastrzeżeń do uzasadnienia prawnego zaskarżonej uchwały." W konsekwencji zarzut skarżącego z 10.10.2002r. był ponownie przedmiotem rozpoznania przez Radę Gminy w T. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2004r., nr[...] Rada Gminy w T. w wyniku rozpatrzenia zarzutu M.K., nie uwzględnionego przez Burmistrza Miasta, do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla obszaru S.-C. w T. (zmiana przebiegu drogi 16 KD i powiększenie terenów MU na teren 22 ZU) odrzuciła go. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż teren, do którego odnosi się zarzut, nie był w dotychczasowych opracowaniach planistycznych terenem budowlanym, lecz przeznaczony był na cele zieleni i rekreacji (dotyczy to zarówno poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T.). "W trakcie badań spójności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mając na uwadze minimalizację konfliktu interesu publicznego z interesem indywidualnym właściciela działek, dokonano uściślenia możliwej zajętości terenu projektowanego zainwestowania kubaturowego (w tym szczególnie mieszkaniowego i usługowego) w tym rejonie, biorąc pod uwagę stan istniejący zagospodarowania i przesądzenia planistyczne, a także fakt, że plan sporządzony jest w skali 1:1000, podczas gdy rysunku studium sporządzono w skali 1:10000. Po wyższe dotyczyło również przeważającej części terenu działek o numerach "1", "2", "3", "4" i "5", który znalazł się na styku z istniejącym lub przesądzonym w planie ogólnymi studium zainwestowaniem kubaturowym. Tereny te włączono w projekcie planu do terenów budowlanych z wyłączeniem północnej części działki nr "3", która zbyt głęboko sięgała w tereny otwarte wolne od zabudowy, położone na stoku, wyraźnie wkraczające w zasięg ustalonego obszaru systemu ESOCH." Odnośnie przebiegu drogi dojazdowej 16 KD wskazano, iż jest to droga umożliwiająca powiązanie terenu działek stanowiących własność skarżącego z ul. N., jak również umożliwia awaryjne połączenie ul. N. z os. W. (zespół ok. 60 budynków, posiadających aktualnie tylko jedną drogę dojazdową z ul. P.). Daje możliwość zminimalizowania kolizji interesu publicznego w interesem prywatnym: "zmniejszono zajęcie terenu działek M.K. poprzez ustalenie mniejszej szerokości pasa w liniach rozgraniczających ulicy 16 KD z lOm do 8 m oraz przez przesunięcie osi środkowego odcinka ulicy na granicę własności składającego zarzut i własności gminy, co spowodowało uwolnienie pasa terenu o szerokości 4 m, stanowiącego własność składającego zarzut." Stwierdzono natomiast brak możliwości uwzględnienia zarzutu skarżącego dotyczącego sposobu podłączenia do ul. N. z wykorzystaniem istniejącego wyjazdu z parkingu przy budynku urzędu miasta. Proponowana w projekcie planu droga ma mniejsze spadki niwelety jezdni, co zapewnia korzystniejsze warunki bezpieczeństwa jej użytkowania. Nadto wylot drogi dojazdowej w propozycji skarżącego następuje w miejscu o ograniczonej widoczności, pomiędzy dwoma budynkami w bezpośrednim sąsiedztwie chodnika ul. N. Brak jest również możliwości zachowania odległości budynków istniejących od krawędzi jezdni (wymagane 6 m), co powoduje, że odległość między budynkami winna wynosić minimum 18m, a faktyczna odległość między budynkami wynosi 13m. Dodatkowo wskazano, iż w niedalekiej odległości od proponowanego przez skarżącego wylotu ulicy jest skrzyżowanie z ul. R., co dodatkowo zmniejszałoby bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym rejonie, a także czytelność całości układu komunikacyjnego na tym terenie. W części prawnej uzasadnienia powołano przepisy ustaw - o samorządzie gminnym, Prawo ochrony środowiska, ustawy o drogach publicznych i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. W skardze z dnia 24 stycznia 2005r. (wniesioną do Urzędu Miasta T. w dniu 26.01.2005r.) M.K. skierowanej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił: naruszenie przez Radę Miasta T. norm proceduralnych przewidzianych ustawą o samorządzie gminnym jak i Statutem Gminy T. do podejmowania uchwał poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała została ważnie przyjęta w sytuacji braku wymaganej ilości głosów za jej przyjęciem; przypisanie przymiotu uczestnika w sprawie wyłącznie M.K., mimo że interes prawny w sprawie posiada także jego żona E.K. z uwagi na współwłasność majątkową małżeńską: przyjęcie arbitralnego stanowiska w zakresie motywów odrzucenia zarzutów, przy preferowaniu interesu publicznego i interesu podmiotów trzecich z naruszeniem interesu skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący sprecyzował, iż zaskarżona uchwalanie była przyjęta poprzez uzyskanie zwykłej większości głosów za jej uchwaleniem. "Powyższe Skarżący ustalił będąc uczestnikiem obrad Rady i wychodząc z Sali obrad uzyskał stan wiedzy, iż przedmiotowa uchwała nie została przegłosowana. Odmiennie zostało to potraktowane przez Radę, w imieniu której Przewodniczący Rady przekazał Skarżącemu dokument zawierający przyjętą uchwałę wraz z jej faktycznym i prawnym uzasadnieniem." Wskazał również, iż "w stanie faktycznym istniejąca droga dojazdowa wyasfaltowana w zupełności spełnia funkcję powiązania terenu działek w tym działek Skarżącego z ulicą N. Jako błędne należy przyjąć dążenie do nałożenia połączenia ulicy N. z Osiedlem W. Osiedle W. posiada spójny i pełny system połączenia z ulicą P., będącą drogą publiczną krajową. Na zasadach podstawy tworzenia alternatywnego jak to się określa "awaryjnego" połączenia z ul. N., gdy nie przemawia za powyższym zasada konieczności ani też względy bezpieczeństwa." Zarzuca także temu rozstrzygnięciu sprzeczność z samą treścią planu, rażące naruszenie jego interesu, możliwości poprowadzenia po już istniejącym wyasfaltowanym i wyżwirowanym szlaku drożnym, którego przebieg nie budzi żadnych zastrzeżeń. Uważa, iż zasadniczą przesłanką nie uwzględnienia jego zarzutu w zakresie sposobu połączenia planowanej drogi z ulicą N. jest "dążenie do uniknięcia w sprawie postępowania z udziałem Wspólnoty Mieszkaniowej - 46 współwłaścicieli gruntu przynależnego do odrębnej własności lokali mieszkalnych." W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o oddalenie skargi ustosunkowując się nader szczegółowo do podniesionych przez skarżącego zarzutów skargi oraz przedłożono wypis protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 10.12.2004r. w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutu złożonego przez M.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, póz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. W szczególności wyjaśniono dokładnie przesłanki, którymi kierowano się wprowadzając określone przeznaczenie terenu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadność określonego w projekcie planu przebiegu drogi dojazdowej 16 KD. Odnośnie zarzutów skargi uznać je należy za bezzasadne. Po pierwsze wskazać należy, iż z przedłożonego (a zgodnego z oryginałem - co Sąd stwierdził na rozprawie w dniu 11.10.2005r.) wypisu protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 10.12.2004r. w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutu złożonego przez M.K. wynika, że zaskarżona uchwała podjęta została zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym (6 radnych głosowało za przyjęciem uchwały, nikt nie był przeciw, 8 radnych wstrzymało się od głosu, a cała Rada Gminy T. liczy 21 radnych). W głosowaniu brało zatem udział więcej niż połowa składu rady (w przedmiotowym przypadku więcej niż 11 radnych, co głosowanie czyni ważnym, a stosunkiem 6 głosów "za" przy 8 głosach "wstrzymujących się" uchwała została przyjęta. Wskazać należy na brzmienie art. l06 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270), iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej kwestii Skarżący nie przedstawił innych dowodów z dokumentów. Twierdzenie, iż protokół z sesji Rady Gminy T. z dnia 10.12.2004r. jest sprzeczny z zapisem filmowym na kasecie wideo dokumentującym to posiedzenie nie jest samo w sobie środkiem dowodowym, a wobec wyżej wskazanego ograniczenia Sąd nie może dopuścić innego dowodu (np. z kasety wideo, na której utrwalono przebieg sesji Rady Gminy T. z dnia 10.12.2004r.), jak tylko dowodu z dokumentu. Sam zaś protokół z sesji Rady Gminy T. w dniu 10.12.2004r. (jego zapisy) nie zostały do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie w żaden sposób podważone, zmienione lub sprostowane w sposób prawem przewidziany. W konsekwencji jeżeli skarżący podważa prawidłowość zapisów zawartych w protokole sesji Rady Gminy T. z dnia 10.12.2004r. winien najpierw podjąć odpowiednie działania w tym zakresie, by móc powoływać się na odpowiednie dowody z dokumentów w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Po drugie stwierdzić należy, iż wyłącznym uczestnikiem postępowania w kwestii rozpatrzenia przez radę gminy zarzutu, jest wyłącznie ten podmiot, który taki zarzut wniósł. W postępowaniu uregulowanym w art. 24 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania k.p.a. Dlatego też nie zawiadamia się innych "stron postępowania" o wniesieniu zarzutu. Jak wynika z treści zarzutu, złożonego pod nim podpisu - podmiotem wnoszącym zarzut (i to wyłącznie imieniem własnym) był M.K. i dlatego tylko on brał udział w przedmiotowym postępowaniu przed organem administracji publicznej (radą gminy), on był zawiadamiany o wszelkich czynnościach prawnych związanych z rozstrzygnięciem wniesionego zarzutu oraz jemu wyłącznie przysługiwało prawno wniesienia prawem przewidzianych środków zaskarżenia. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że żona skarżącego E.K. wniosła zarzut do przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zresztą na taką okoliczność nie powołuje się również sam skarżący. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, a który jednocześnie wniósł na piśmie zarzut w terminie nie dłuższym niż 14 dni. po upływie okresu wyłożenia projektu. Po trzecie wreszcie Sąd nie dopatrzył się również uchybień w zakresie uzasadnienia przebiegu drogi dojazdowej 16 KD w zaskarżonej uchwale. Również podniesiony na rozprawie w dniu 11.10.2005r. zarzut, iż "dokumenty geodezyjne nie odzwierciedlają rzeczywistości, ponieważ został sporządzony drugi projekt zagospodarowania przestrzennego, na którym jest uwidoczniony inny przebieg drogi, który nie koliduje z rurociągiem ciepłowniczym, a nie był on przedmiotem głosowania przez radę" nie znajduje uzasadnienia w przedłożonej sądowi dokumentacji. Przedmiotem postępowania sądowego jest uchwała o odrzuceniu zarzutu skarżącego wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla ternu S. – C. w T. wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 16 września 2002r. do 14 października 2002r. Tylko projekt planu, tak w części tekstowej, jak i przede wszystkim w części graficznej wyłożony do publicznego wglądu, jest obowiązującą (oficjalną) wersją będącą przedmiotem postępowania planistycznego tak przed organem stanowiącym gminy, jak i przed sądem administracyjnym. Skarżący powołuje się na jeden z projektów roboczych planu powstałych w toku prac planistycznych przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu. Nawet zresztą, gdyby w wyniku rozpatrzenia wniesionych zarzutów i protestów nastąpiła zmiana zapisów w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak w zakresie tekstowym, jak i przede wszystkim graficznym), projekt taki podlegałby ponownemu wyłożeniu do publicznego wglądu, o czym społeczność lokalna i skarżący byliby zawiadomieni, a on sam mógłby wnieść kolejny zarzut do nowego "zmodyfikowanego" projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jednak kwestia innego, nowego postępowania w tym zakresie. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).