II SA/Kr 263/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R.J. i B.J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 153/05; I. wymierza Prezydentowi Miasta K. grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżących R.J. i B.J. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 maja 2004 r. Prezydent Miasta K. wydał dwie decyzje dotyczące tego samego zamierzenia inwestycyjnego; jedną o umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, drugą - decyzję Nr [....] , którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Towarzystwu [....] sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę, tj. na wykonanie robót "dokończeniowych" dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Zamierzenie budowlane objęte drugą decyzją dotyczyło wykonania kotłowni gazowej, infrastruktury zewnętrznej (przyłącza gazu, wjazdu, oświetlenia, ukształtowania terenu), robót wykończeniowych (elewacje, instalacje wewnętrzne, daszek nad balkonem). Postanowieniem z dnia 19 października 2004 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. , po rozpoznaniu wniosku R.J. i B.J. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną decyzją. Postanowieniem z dnia 25 października 2004 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. , po rozpoznaniu wniosku R.J. i B.J. na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 kpa odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji. Na powyższe postanowienie wspólne zażalenie wnieśli R.J. i B.J. oraz uczestnicy J.J. , K.J. , J.T. , H.M. i A.B. , zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych oraz błędną wykładnię prawa. W dniu 6 stycznia 2005 r. Wojewoda [....] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa wydał postanowienie znak: [....] ,którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na postanowienie Wojewody [....] R.J. i B.J. wnieśli wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organom szereg uchybień o charakterze proceduralnym, w tym prowadzenie dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie oraz brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., o sygn. akt: II SA/Kr 153/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 6 stycznia 2005 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W dniu [....] sierpnia 2008 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynęła skarga R.J. i B.J. - skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. W treści skargi skarżący podali, iż wnoszą o nakazanie Prezydentowi Miasta K. podjęcia działań w trybie art. 81 i nast. Prawa budowlanego, poprzez wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż Prezydentowi Miasta K. znana była treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05, jednak wyrok nie został wykonany. Skarżący wielokrotnie występowali do Prezydenta Miasta K. o realizację orzeczenia, bez jakiejkolwiek reakcji. Organ nie skorzystał zwłaszcza z możliwości, jakie daje art. 81 i następne Prawa budowlanego, tj. z możliwości kierowania do organów nadzoru budowlanego wniosków o podjęcie działań mających na celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 12 czerwca 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem (znak sprawy......). Postępowanie to nie zostało zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [....] września 2008 r. - stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę - skarżący podnieśli po raz kolejny zarzut prowadzenia dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie, których przedmiotem była ta sama inwestycja, a także bezczynność organów w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. Powyższe zarzuty i argumentacja zostały powtórzone w piśmie procesowym skarżących z dnia [....] października 2008 r. Do pisma skarżący załączyli kserokopie bogatej korespondencji prowadzonej z Prezydentem Miasta K. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 889/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R.J. i B.J. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej "ppsa"), albowiem - mimo kierowanej do Prezydenta Miasta K. licznej korespondencji - skarżący nie wezwali organu do wykonania orzeczenia Sądu. Na postanowienie powyższe skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli R.J. i B.J. , wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 63 § 2 i art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej "kpa") poprzez uznanie, że kierowane przez skarżących pisma, z których treści w sposób oczywisty wynikało domaganie się realizacji wyroku, nie spełniają wymogów "wezwania". Skarżący wskazali, że w pismach tych zawarto wyraźne i jednoznaczne żądanie wykonania orzeczenia, zaś w razie powzięcia przez organ wątpliwości powinnością organu było kierowanie treścią pisma, a nie jego tytułem. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt: II OSK 149/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istocie i charakterze środka prawnego rozstrzyga treść pisma, a nie jego tytuł. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż pismo skarżących z dnia [....] marca 2008 r. nazwane "skargą na urzędnika" należy uznać za wezwanie do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 ppsa, bowiem z jego treści wyraźnie wynika, że strony dokonują interwencji w celu doprowadzenia do realizacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 154 § 1 ppsa w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W powołanym przepisie sformułowano dwie pozytywne przesłanki jego zastosowania. Po pierwsze, wymagana jest aktywność strony przejawiająca się w konieczności skierowania do właściwego organu pisemnego wezwania do wykonania orzeczenia. Wezwanie takie musi poprzedzać ewentualną skargę na niewykonanie orzeczenia. Po drugie, właściwy organ musi pozostawać w bezczynności po wydaniu przez Sąd orzeczenia uchylającego. Wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Wojewody [....] z dnia 6 stycznia 2005 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. Przesłanka uprzedniego do wniesienia skargi wezwania organu w formie pisemnej do wykonania wyroku została spełniona, gdyż jako wezwanie należało potraktować pismo skarżących z dnia [....] marca 2008 r., skierowane do Prezydenta Miasta K. , nazwane "skargą na urzędnika". W przedmiotowym piśmie skarżący zwrócili uwagę na niewykonywanie przez Prezydenta Miasta K. orzeczeń Sądów Administracyjnych, w tym wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. Z treści pisma wynika jednoznacznie, iż skarżący domagali się zrealizowania przez Prezydenta Miasta K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. Kwestią wymagającą oceny pozostaje bezczynność Prezydenta Miasta K. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] zostało wznowione postanowieniem z dnia 19 października 2004 r. na wniosek złożony m. in. przez skarżących, którzy powołali się na brak uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót "dokończeniowych", tj. na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. Sąd uznał, że nie tylko odmowa wstrzymania wykonania decyzji NR [....] z 19 maja 2004 r. była niezasadna ze względu na błędne założenie, że skarżący nie mieli interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji, ale Sąd podkreślił przede wszystkim bezprzedmiotowość oraz brak podstaw do prowadzenia przez Prezydenta Miasta K. postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę , w sytuacji, gdy prace były w wysokim stopniu zaawansowane oraz wskazał, że co do dalszych losów inwestycji władne były podejmować stosowne decyzji jedynie organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że rola Prezydenta Miasta K. , jako organu administracji architektoniczno - budowlanej, winna była się zakończyć na wydaniu w dniu 19 maja 2004 r. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla całej inwestycji. Pomimo tego, w dniu 19 maja 2004 r. wydał on decyzję Nr [....] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, tj. na wykonanie robót "dokończeniowych". Decyzja ta objęła pewien wycinek robót budowlanych, które w istocie nie mogły być traktowane oddzielnie od całego procesu inwestycyjnego. Roboty "dokończeniowe" miały być wykonane w obiekcie stanowiącym jedną, kompletną inwestycję budowlaną, dlatego też postępowanie zakończone decyzją z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] było częścią całego procesu inwestycyjnego i jego przedmiot był tożsamy z przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla całej inwestycji. Sąd ocenił ponadto, iż już samo wszczęcie i prowadzenia postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] stanowiło obejście prawa, zwracając uwagę, iż decyzja ta - pomimo swojej ułomności - nadal funkcjonuje w obiegu prawnym. Ponieważ przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] była budowa obiektu traktowanego jako jedna inwestycja, a nie oderwane od procesu inwestycyjnego "roboty dokończeniowe", przy badaniu interesów prawnych poszczególnych osób, szczególnie skarżących, należało zastosować te same kryteria, które posłużyły do ustalenia kręgu uczestników postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę, w którym skarżący posiadali przymiot strony zgodnie z art. 28 kpa. Biorąc pod uwagę wskazania i oceny zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/05, uznać należy, iż Prezydent Miasta K. pozostaje w bezczynności. Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 12 czerwca 2008 r. na wniosek skarżących w sprawie doprowadzenia inwestycji przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem (znak sprawy......). Istotne jest to, że pomimo wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2004 r. Nr [....] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na wykonanie robót "dokończeniowych" nadal, do dnia złożenia skargi i jej rozpoznania, funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowana. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o nakazanie Prezydentowi Miasta K. podjęcia działań w trybie art. 81 i nast. Prawa budowlanego, poprzez wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem, podnieść należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a zgodnie z treścią art.154 ppsa w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt administracyjny Sąd może wymierzyć temu organowi grzywnę. Powołanie się przez Prezydenta Miasta K. na postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. na uzasadnienie żądania oddalenia skargi, jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia nin. skargi i nie zasługuje na uwzględnienie. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2007 r. wynikają bowiem konkretne wiążące wskazówki dla Prezydenta Miasta K.. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 154 § 1oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz.1270 z późn. zmianami).