II SA/Kr 265/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Grażyna Firek AWSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. J. i Z. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza solidarnie od Wojewody na rzecz skarżących A. J. i Z. J. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. J. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Organ I instancji Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...]r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) –odmówił przeniesienia na rzecz A. J. i Z. J. decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia [...] 1990r. wydanej przez Architekta Dzielnicowego K. dla inwestora B. S., opatrzonej klauzulą prawomocności z dnia 07 września 1990r. dotyczącej budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego [...] na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja z dnia [...] 1990r. została wydana pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane obowiązującej od dnia 01 marca 1975r. do dnia 31 grudnia 1994r. Obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane wyznacza ramy prawne do ustalenia czy możliwe jest uwzględnienie żądania tzn. czy w świetle obowiązujących przepisów możliwe jest dokonanie przeniesienia pozwolenia na budowę w trybie ustawy, która przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 1994r. Decyzja wydana w trybie ustawy Prawo budowlane z 1994r. i decyzja wydana na podstawie ustawy z 1974r. mają tożsame nazwy ale nie są decyzjami tożsamymi. Przywołane w preambule decyzji z 1990r., Prawo budowlane z 1974r. zawiera w art. 28 delegację do zastosowania przepisów rozporządzenia ówczesnego Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, określających zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę które różnią się od postanowień obowiązującego aktualnie Prawa budowlanego tzn. art.29, art. 32, art. 33 i art. 36. Decyzje wydane w oparciu o dwa różne w treści akty prawne nie mogą być traktowane ekwiwalentnie, bowiem występują zasadnicze różnice co do podstawy prawnej, trybu formułowania zawartości merytorycznej oraz wymaganych warunków nakładanych decyzją na uczestników procesu budowlanego. W obecnie obowiązującej ustawie możliwość przeniesienia decyzji została przewidziana tylko w odniesieniu do decyzji ,, o których mowa w art. 28" zatem tylko tych wydanych w trybie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Odwołania od decyzji wnieśli: w dniu 31 października 2007r. pełnomocnik Z. C., w dniu [...] listopada 2007r. A. i Z. J. i w dniu [...] listopada 2007r. A. i Z. J. złożyli pismo uzupełniające do odwołania od decyzji. Pełnomocnik Z. C. wniósł o zmianę decyzji podnosząc, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki pozwalające na przeniesienie pozwolenia na budowana rzecz innego podmiotu a strony wyraziły zgodę na przeniesienie decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym i na jej podstawie inwestor ma prawo prowadzenia w dalszym ciągu robót budowlanych. Zarówno przepisy ustawy z 1974r. jak i 1990r. dopuszczały możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę. A. i Z. J. wnieśli o uchylenie decyzji i o orzeczenie co do istoty sprawy. Odwołujący podnieśli, że organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane jest obowiązany za zgodą stron do przeniesienia decyzji na inne podmiot jeżeli przejmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złożyli oświadczenia o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Z wykładni literalnej art. 40 cyt. ustawy nie wynika, iż przewidziana możliwość przeniesienia decyzji dotyczy tylko decyzji wydanych w trybie ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Dodatkowo podniesiono, że w ustawie z dnia 24 października 1974r. brak jest przepisu stwierdzającego wygaśnięcie z chwilą utraty przez ustawę mocy obowiązującej, decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy powinny stać na straży praworządności i kierować się słusznym interesem obywatela. W uzupełnieniu odwołania podniesiono, że organ dokonując interpretacji art. 40 ust. 1 i art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nadużył prawa, działał na szkodę strony i naruszył art. 7 i 8 kpa. Gdyby ustawodawca chciał by przepis art.40 i 28 cyt. ustawy nie miały zastosowania do przeniesienia decyzji na inne podmioty w sytuacji gdy decyzja została wydana pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy do niewątpliwie dałby temu wyraz w przepisach przejściowych ustawy. Zmiana inwestora w trybie art. 40 nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę, gdy tymczasem stanowisko organu I instancji zmierza wprost do dokonania oceny a niewykluczone, że nawet do wzruszenia prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1990r. Zastosowana prze organ interpretacja jest nieżyciowa i krzywdząca dla skarżących. Organ II instancji Wojewoda decyzją z dnia [...] 2007r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art.82 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone w zaskarżonej decyzji i nie znalazł uzasadnienia dla interpretacji przepisów dokonanej przez odwołujących się. Nie jest bowiem możliwe zastosowanie aktualnych przepisów art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie art. 1974r. Istnieją zatem przeszkody natury formalno-prawnej do przeniesienia decyzji wydanej w 1990r. Decyzja z 1990r. i decyzja wydana w trybie ustawy z 1994r. mają takie same nazwy ale nie są decyzjami tożsamymi. Skargę do Sądu złożyli A. J. i Z. J. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i o zasądzenie kosztów i zarzucając naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 10 i art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja Wojewody rażąco narusza prawo a w szczególności art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo także w innych przypadkach oraz na innych zasadach. W przedmiotowej sprawie taką możliwość przewiduje art. 40 ust. 1 cyt. ustawy. W tym trybie organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia czy zostały spełnione warunki określone w art.40 ust. 1 cyt. ustawy. Organy administracji wykroczyły znacznie poza kompetencje określone w art. 40 ust. 1 cyt. ustawy i dokonały nie znajdującej uzasadnienia oceny prawnej decyzji z dnia [...] 1990r. Skarżący podnieśli także, że z art. 1 i art. 103 ustawy Prawo budowlane z 07 lipca 1994r. wynika, że ustawę stosuje się do obiektów budowlanych w oparciu o ustawę z 1974r. Zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok NSA z [...].09.1999r. [...], wyrok NSA z [...].02.2000r. [...], wyrok NSA [...].11.1998r. [...], wyrok NSA [...].03.1999r. [...]) decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę może być wydana w sytuacji gdy pozwolenie na budowę wydano na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ II instancji pominął w trakcie kontroli instancyjnej art. 6, art. 10 i art. 61 § 4 kpa gdyż nie wystosował zawiadomienia do stron o wszczęciu postępowania, uniemożliwił zapoznanie się z materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przeniesienie decyzji jest możliwe tylko w stosunku do decyzji o których mowa w art. 28 ustawy z 07 lipca 1994r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Skarga jest zasadna. Sąd badając legalność decyzji wydanych w tej sprawie stwierdził, że są one wadliwe. Art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego statuujący zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81). Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania z wyjątkiem obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który dotyczy tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż strona ma uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania wyjaśniającego, np. art. 79 § 2. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Organ administracji może odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną ( art. 10 § 2), a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3). W sprawie poddanej osądowi, organy administracji I i II instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów naruszając tym samym art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejne uchybienie polegało na niedoręczeniu decyzji organu I instancji Z. C. –pełnomocnikowi A. J. i Z. J. jak również B. S., który był stroną w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Adresatem doręczeń jest strona. Nie ma przy tym znaczenia, czy stroną jest osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, a także, czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony czy z urzędu. W przypadku wielości stron postępowania administracyjnego pisma doręcza się wszystkim stronom. Jedynie w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron, które w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism, pisma doręcza się tylko tej stronie (art. 40 § 3). W razie gdy strona działa przez przedstawiciela (art. 30 § 2 i 3), pisma doręcza się temu przedstawicielowi. W piśmiennictwie jest sporne, czy pisma zobowiązujące stronę do osobistego stawiennictwa mogą być doręczane ze skutkiem prawnym stronie działającej przez przedstawiciela (pełnomocnika) (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 121) czy tylko przedstawicielowi (pełnomocnikowi) z zaznaczeniem, że osobisty udział strony jest niezbędny (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 258). Z kategorycznego brzmienia przepisu art. 40 § 1 wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma przedstawicielowi (pełnomocnikowi) strony nawet wówczas, gdy pismo zobowiązuje stronę do osobistego działania. Przepis ten nie uprawnia organu do pominięcia przedstawiciela (pełnomocnika) strony i bezpośredniego doręczenia pisma stronie. Organ może jednak, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu, zawiadomić stronę, że wezwanie jej do osobistego udziału w postępowaniu zostało doręczone jej przedstawicielowi (pełnomocnikowi). Zawiadomienie takie, w przeciwieństwie do doręczenia pisma przedstawicielowi (pełnomocnikowi) strony, nie wywołuje skutków prawnych. Organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. W uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112, trafnie stwierdzono, że przepis art. 40 § 2 "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania adminsitracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Przepis art. 40 § 2 nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma. W postanowieniu NSA z dnia [...] marca 1997 r., [...], niepublikowane, trafnie przyjęto, że: "Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi". Doręczenia dokonane samej stronie a nie jej pełnomocnikowi są bezskuteczne. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga (art. 10 § 1 k.p.a.), aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Zasada ta ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (art. 140 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.). (wyrok NSA z 10 maja 2006r. sygn. akt: II OSK 810/05 LEX nr 236469) Dodatkowo należy podnieść, iż organy administracyjne nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, które pozwalałoby stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 40 ustawy Prawo budowlane co stanowi naruszenie art.7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) –uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z [...] 2007r. wydaną przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 40 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b. lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania -prawidłowo ustalonym, pełnomocnikowi oraz zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz uwzględnić wskazanie i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)