II SA/Kr 265/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Jacek Bursa / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. P. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 stycznia 2013r. znak: [....] , Wojewoda [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz art. 80 ust. 1, 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D.P. od decyzji Starosty [....] z 30.09.2012 r., nr [....] , znak: [....] , uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta O. , w/w decyzją z dnia 30.09.2011r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[....] sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę kładek dla pieszych, zalicznikowej instalacji elektrycznej, obiektów budowlanych - figur [....] - na działkach nr nr [....] jednostka ewidencyjna – Z. , obręb [....]. Od decyzji tej odwołanie złożyła D.P. , nieuznana za stronę postępowania przez organ I instancji. Wojewoda [....] , decyzją z dnia 28.11.2011 r., znak: [....] , umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż status strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę nie przysługuje odwołującej. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 587/12, w dniu 28.06.2012 r., uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku wskazano brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania związków pomiędzy interesem prawnym skarżącej a postępowaniem administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz nieodniesienie się do argumentów powołanych przez skarżącą i popartych złożoną przez nią dokumentacją, w kwestii niezgodnego z prawem oddziaływania na środowisko istniejącego parku rozrywki - przez nadmierną emisję hałasu na granicy posesji skarżącej, emitowanego m. in. przez figury [....] , czyli obiekty objęte wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie. Realizując wytyczne zawarte w wyroku Sądu, organ II instancji uznał dane zgromadzone w aktach za niewystarczające, zlecając Staroście [....] uzupełnienie materiału dowodowego o informację w oparciu o jakie przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ustalono obszar oddziaływania inwestycji wymieniony w zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza uzupełnionych akt sprawy wykazała, iż organ I instancji, ograniczając obszar oddziaływania inwestycji do działek objętych tą inwestycją kierował się brakiem możliwości stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), bowiem wznoszone obiekty budowlane (figury .....oraz instalacja elektryczna) nie są budynkami, budowlami nadziemnymi pełniącymi funkcje użytkowe budynków ani urządzeniami budowlanymi. Pomimo tego organ I instancji przeanalizował odległości tych obiektów od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi (mieszczące się w przedziale od 4 do 15 m) i biorąc pod uwagę ich rozmiary uznał, że nie mogą wpływać na sposób zagospodarowania działek graniczących z działkami inwestycyjnymi, z uwagi na przepisy ww. rozporządzenia dotyczące zacieniania, przepisów p/poż czy też możliwości przyszłej lokalizacji nowych budynków. W szczególności odnośnie działki nr ewid. [....] stanowiącej własność odwołującej uznano, iż brak jest innych przepisów prawa, naruszenie których powodować może realizacja analizowanej inwestycji. W związku z tym, że figury dinozaurów emitują dźwięki, organ I instancji wziął również pod uwagę obowiązujące przepisy dotyczące hałasu (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - Dz. U. z 2002 r. Nr 120 poz. 826). Zgodnie z rozporządzeniem dla zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się poziom hałasu do 50 dB w porze dziennej, oraz w przypadku niewykorzystywania terenów, zgodnie z funkcją w porze nocy, nie obowiązuje na nich dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy. Zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie budowlanym (str. 14 – regulacja głośności do poziomu <50 dB i na str. 36 - park nie będzie pracował w porze nocnej). Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru położonego w Z. przy ul. [....] (Uchwała Nr XLV/256/09 Rady Miejskiej w Z. z 14.08.2009 r. - Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 591, poz. 4401 z 23.09.2009 r.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. (Uchwała Nr VIII/31/2011 Rady Miejskiej w Z. z 21.03.2011 r. - Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 230 poz. 1884 z 06.05.2011 r.) - zgodnie z którymi figury [....] będące źródłem hałasu zlokalizowano na obszarze oznaczonym 10U/US4 z określonym przeznaczeniem dla usług turystyczno-letniskowych oraz sportu i rekreacji, a działka odwołującej znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej, oznaczonej w planie symbolem MN i 10 MN - wynika, że nie zostaną naruszone przepisy ww. rozporządzenia. Zatem, zdaniem organu I instancji, przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości dla środowiska w zakresie emisji hałasu na terenie zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej jak też nie będzie generować uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy nie zgodził się z tym stanowiskiem. Podał, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust 2 ww. ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostaną konkretne normy prawa materialnego (w tym przepisy techniczno-budowlane) z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę źródłem interesów prawnych innych osób niż inwestor są normy stanowiące podstawę prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu nieruchomości) o ile istnieje oddziaływanie obiektu na nieruchomości należące do tych podmiotów. Zdaniem organu odwoławczego z przedłożonych przez D.P. kserokopii pism związanych z pomiarami poziomu hałasu emitowanego przez istniejące urządzenia w działającym parku rozrywki wynika, że normy hałasu są już przekroczone (protokół kontroli nr [....] przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w dniach 15 i 21.07.2010 r. - karty nr 43 - 48 akt adm. II instancji). Instalacja nowych urządzeń, nawet "wyregulowanych" zgodnie z zaleceniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, sytuacji tej nie poprawi. Wprawdzie analiza innych, niż obecnie projektowane obiektów, wykracza poza zakres niniejszego postępowania, jednakże przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji, zdaniem tut. organu, należy uwzględnić inwestycję - park rozrywki - jako całość, nie ograniczając się do analizy jedynie poszczególnych nowoprojektowanych obiektów. Dodatkowo nieprzekraczalne normy emisji hałasu dotyczą całości odbieranego sygnału w analizowanym miejscu (np. granica działki), w projekcie natomiast brak informacji czy ograniczenie emisji dźwięku <50 dB dotyczyć ma każdej figury z osobna, czy też będzie analizowane dla wszystkich figur działających równocześnie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zatem skoro nieruchomość D.P. (działka nr ..... w ....) poddawana jest bezpośrednim immisjom hałasu przekraczającego normy dopuszczalne prawem (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku) uznano, iż każda nowopowstająca na sąsiednich działkach (teren parku) inwestycja, zwłaszcza stanowiąca kolejne źródło emisji dźwięku, będzie oddziaływać niekorzystnie na tę nieruchomość w sposób ograniczający sposób jej zagospodarowania. Zatem, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego , w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, właścicielce działki nr [....] przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 kpa, bez zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, bowiem D.P. jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i winna ona mieć możliwość wypowiedzenia się w toku tego postępowania, a możliwości takiej nie miała, co było podstawą do uchylenia decyzji Starosty [....] . Nadto organ odwoławczy wskazał, że uchyloną przez sąd decyzją z dnia 28.11.2011r. Wojewoda [....] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, skutkiem czego ww. decyzja Starosty [....] o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymało wykonania skarżonej decyzji. W toku prowadzonego ponownie postępowania odwoławczego, organ I instancji poinformował (notatka służbowa z rozmowy telefonicznej z dnia.....2012 r.), iż inwestor zakończył już realizację przedmiotowej inwestycji, zgłaszając ten fakt do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 09.03.2012 r.). Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało przez ten organ przyjęte bez sprzeciwu (zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niewniesieniu sprzeciwu z dnia 26.04.2012 r., znak:....). W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia, bo decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót, co w niniejszej sprawie skutkuje umorzeniem postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania, złożyła D.P. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez: - zaniechanie przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę oraz z akt postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę została zrealizowana, wobec czego prowadzenie postępowania przed organem I instancji jest bezprzedmiotowe. - zaniechanie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne, na jakie inwestor [....] sp. z o.o. uzyskał pozwolenie na budowę nie miało charakteru działań pozorowanych, podjętych jedynie w celu uniknięcia opłat administracyjnych za legalizację samowoli budowlanej wykonanej już w 2009 r., a polegającej na wybudowaniu już wówczas na działkach przy ul. [....] obiektów takich jak opisane w pozwoleniu na budowę. Uzasadniając zarzuty wskazano, iż ustalenia Wojewody [....] dotyczące faktu realizacji przez [....] sp. z o.o. w całości inwestycji zostały poczynione wyłącznie na podstawie telefonicznej rozmowy z pracownikiem organu pierwszej instancji, deklaracji inwestora (który wskazał w niej to, co było dla niego korzystne) oraz zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niewniesieniu sprzeciwu dla realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącej inwestor nie wykonał jednak wielu elementów inwestycji, zwłaszcza tych które były przewidziane w decyzji dla zabezpieczenia otoczenia, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich przed hałasem ze strony posadowionych na terenie parku obiektów, na terenie wskazanym w pozwoleniu na budowę nie powstał ani jeden ekran akustyczny, a o fakcie tym można przekonać się naocznie. Działanie to wpisuje się w cały kompleks zachowań inwestora, który od 2008 roku prowadził park rozrywki i posadowił tam szereg urządzeń, instalacji i figur emitujących hałas bez wymaganego pozwolenia na budowę i naruszając obowiązujące normy w zakresie emisji hałasu, nie podejmując działań w celu ograniczenia emitowanych uciążliwości i doprowadzenia swojej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nadto zdaniem skarżącej organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącej, która wskazywała, iż inwestycja, na którą [....] sp. z o.o. uzyskała pozwolenie na budowę, miała charakter pozorowany. Organy w sprawie pozwolenia na budowę winny wyjaśnić, czy wniosek inwestora nie zmierza do obejścia przepisów regulujących legalizację samowoli budowlanej, tj. uniknięcia opłat za legalizację tej samowoli. Organ pierwszej instancji orzekając w przedmiocie pozwolenia na budowę w ogóle nie wziął pod równolegle toczącego się postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości, z powodu naruszenia art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnie bowiem rację ma skarżąca, iż w zakresie umorzenia kontrolowanego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia podstawowych kwestii od których zależy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. W tym względzie niezwykle istotne znaczenie miało prawidłowe ustalenie kiedy inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę została rozpoczęta, czy w całości zrealizowana oraz kiedy to nastąpiło. Tymczasem z kontrolowanych akt sprawy wynika, że zaniechano przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, ewentualnie z akt postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, które toczy się w zakresie legalizacji inwestycji, w których to aktach taki dokument może się znajdować, a zatem organ powinien wówczas zweryfikować jego wartość dowodową. W konsekwencji przyjęcie, iż inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę została zrealizowana było niezasadne i przedwczesne. Słuszny jest zatem zarzut skarżącej, że ustalenia poczynione w tym względzie w oparciu o telefoniczne rozmowy z pracownikiem organu pierwszej instancji, czy deklaracje składane przez inwestora, tudzież zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niewniesieniu sprzeciwu dla realizacji inwestycji, są niewystarczające do wyjaśnienia sprawy. Ograniczenie się do wyżej opisanych ustaleń czyni ustalenia organu wadliwymi, a ponadto musi prowadzić do konstatacji, że postępowanie dowodowe było ułomne i wyprowadzone z niego wnioski nie zasługują na podzielenie. Ponadto istotne jest, że skoro decyzja Starosty O. z 30.09.2011r. o udzieleniu [....] sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmowała szereg elementów dotyczących inwestycji, w tym np.: kładki dla pieszych, ekrany akustyczne jednostronnie pochłaniające itp., to ustalenie co do zrealizowania inwestycji winno obejmować także wszystkie te elementy. Wobec zaniechania powyższych ustaleń skarżony organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, iż wskutek realizacji inwestycji postępowanie przed organem pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno być umorzone. Powyższe okoliczności dotyczące wadliwości postępowania w zakresie ustaleń co do podstaw umorzenia postępowania przed organem I instancji, jako bezprzedmiotowego należy oceniać w powiązaniu z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ pomimo ustalonej przez organ odwoławczy wadliwości w zakresie ustalenia kręgu stron, intencją organu odwoławczego było całościowe zbadanie sprawy i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z tym nie było postaw do ograniczenie się przez Sąd do żądanego przez skarżącą uchylenia decyzji Wojewody [....] jedynie w zakresie umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. .