II SA/Kr 266/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz WSA Magda Froncisz Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T.W. kwotę 200 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r. nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – T. W. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 18 października 2013 r., znak: [...], którą umorzono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonywanych robót budowlanych w obrębie drogi gruntowej nr [...] (stary numer [...]) o nazwie lokalnej "[...]" w miejscowości S., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: w związku ze skargą skarżącego z dnia 10 czerwca 2003 r., w sprawie wykonanych robót budowlanych, stanowiących według skarżącego remont drogi ułożono płyty betonowe oraz rozebrano płot i poszerzono drogę do szerokości 3 m, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej: PINB w N.) przeprowadził w dniu 20 listopada 2003 r. oględziny wykonanych robót budowlanych. W trakcie oględzin ustalono, że na odcinku 38,2 m ułożone są na żwirze betonowe płyty ażurowe, w dwóch równoległych rzędach. W oparciu o powyżej wskazane ustalenia, PINB w N. przeprowadził postępowanie w sprawie remontu drogi gminnej nr [...] o nazwie lokalnej "[...]", nr ewid. [...]. W toku postępowania dowodowego, organ I instancji wydał w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowienie z dnia 10 grudnia 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Przy piśmie z dnia 17 maja 2004 r. Wójt Gminy [...], jako inwestor wykonanych robót budowlanych, przedłożył żądaną inwentaryzację. W związku z powyższym, PINB w N. w dniu 15 sierpnia 2004 r. wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust 1 punkt 1 w związku z art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane, którą nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem przedmiotowej drogi. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w K. (dalej: WINB w K.) decyzją z dnia 9 maja 2005 r., znak: [...], uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, PINB w N. wydał decyzję w dniu 20 grudnia 2006 r., znak: [...], którą w oparciu o art. 51 ust. 1 punkt 2 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane odmówił nakazania Wójtowi Gminy wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia 13 marca 2008 r., znak: [...], WINB w K. uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł w sprawie, odmawiając nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 516/08 uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, PINB w N. przeprowadził m. in. środek dowodowy w postaci oględzin wykonanych robót budowlanych w dniu 18 czerwca 2009 r. A następnie, po zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, dniu 12 października 2009 r. wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane nakazującą rozbiórkę dwóch rzędów płyt betonowych oraz korytek ściekowych. Decyzją z dnia 26 lutego 2010 r., znak: [...], WINB w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł na nowo w zakresie przywołanej podstawy prawnej i nałożonego obowiązku. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 617/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownie prowadzonego przez PINB w N. postępowania dowodowego w sprawie wpłynęło pismo Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2013 r., znak: [...], w którym wskazano, że w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt [...], nakazującym Gminie usuniecie ażurowych płyt betonowych znajdujących się na części nieruchomości składającej się z działki ewid. nr [...] położonej w S., Wójt Gminy [...] informuje, ze w terminie do dnia 03 września 2013 r. Gmina dokona rozbiórki dwóch rzędów płyt betonowych (...) wraz z betonowymi korytkami ściekowymi. W dniu 13 września 2013r. PINB w N. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że dokonano rozbiórki dwóch rzędów płyt betonowych wielootworowych typu IOMB oraz rozbiórkę części korytek ściekowych. Mając na uwadze powyższe, PINB w N. po powiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, w dniu 18 października 2013 r. wydał skarżoną decyzję o umorzeniu postępowania dowodowego w sprawie. Odwołanie w ustawowym terminie wniósł skarżący. Organ I instancji, nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wskazał, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były samowolnie wykonane roboty budowlane, polegające na remoncie i przebudowie drogi, w ramach których w obrębie drogi gruntowej nr [...] (stary nr [...]), o nazwie lokalnej "[...]", w miejscowości S. zostały ułożone płyty betonowe IOMB na długości 37,5 m wraz korytkami ściekowymi ułożonymi wzdłuż dz. ewid. nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, PINB w N. umorzył postępowanie w sprawie, ponieważ inwestor w związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. dokonał rozbiórki ww. robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ podkreślił, iż zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze; dalej: PrBud), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkowo ustawodawca przesądził, iż niektóre roboty budowlane, ściśle wskazane w przepisach ustawy Prawo budowlane, zostały zwolnione z obowiązku uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. W art. 29 ust. 2 pkt 1 i 12 PrBud wskazano, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających, odpowiednio, na remoncie i przebudowie dróg. W przypadku zamiaru wykonania takich robót budowlanych, inwestor winien zgłosić zamiar ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (właściwemu staroście). A w przypadku, gdy organ ten w terminie 30 dni od daty wniesienia zawiadomienia nie wyrazi sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia, inwestor może legalnie przystąpić do wykonywania robót budowlanych, wskazanych we wniosku (por. art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 5 PrBud). W niniejszej sprawie, inwestor nie dokonał stosownego powiadomienia Starosty o zamiarze wykonania remontu i przebudowy drogi na działce nr ewid. [...] w S.. Należy zatem uznać, iż inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane, o zamiarze wykonania których winien był powiadomić organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonane roboty budowlane stanowiły remont drogi wraz jej przebudową. Ustawa Prawo budowlane określa, że pod terminem "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (por. art. 3 pkt 7 Pr Bud). Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie należy przez to rozumieć wykonywanie robót tych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a PrBud). Natomiast przez termin "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 PrBud). W związku z powyższym, samowolne wykonanie robót związanych z remontem i przebudową drogi, bez wymaganego zgłoszenia, stanowi naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane. W przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, innych niż budowa obiektu budowlanego (a do nich należy zaklasyfikować wykonane roboty budowlane związane z przebudową i remontem drogi), organy nadzoru budowlanego są zobligowane do podjęcia działań, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 PrBud, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Organ powołał art. 51 ust. 1 PrBud W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego wydawały rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 PrBud, niemniej po ich weryfikacji przez sąd administracyjny, zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 516/08 z dnia 08.09.2008 r. oraz II SA/Kr 617/10 z dnia 07.06.2011 r. Niezależnie od prowadzonych postępowań administracyjnych, w związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] inwestor dokonał rozbiórki tych robót budowlanych, które powstały w wyniku przebudowy i remontu dogi na działce nr ewid. [...] w S., tj. rozebrał płyty betonowe typu OIMB na odcinku 37,5 m wraz z korytkami ściekowymi, pozostawiając jedynie na wniosek skarżącego korytka ściekowe na długości 3,10 m, wzdłuż granicy jego działki, celem zachowania stabilności skarpy. Organ uznał, iż niewątpliwie inwestor naruszył przepisy ustawy Prawo budowlane, ponieważ wykonał roboty budowlane bez zawiadomienia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Niemniej na skutek rozebrania wykonanych robót budowlanych, w związku z wyrokiem sądu apelacyjnego z dnia 4 lipca 2013 r., został usunięty stan naruszenia przepisów budowlanych, spowodowany samowolnym wykonaniem robót budowlanych, związanych z przebudową i remontem drogi, o lokalnej nazwie "[...]". Zdaniem organu, w takim stanie faktyczno-prawnym, w którym samowolnie wykonane roboty budowlane zostały następnie rozebrane, prawidłowo PINB w N. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż w sprawie remontu drogi gminnej nr [...] o nazwie lokalnej " [...] ", nr ewid. [...] doszło do naruszenia przepisów, ponieważ inwestor nie poinformował właściwego organu o zamiarze wykonania robót budowlanych, niemniej na skutek rozbiórki wykonanych robót budowlanych został przywrócony stan zgodności z przepisami budowlanymi, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 51 PrBud celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Brak bowiem przedmiotu postępowania na skutek rozbiórki wykonanych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową drogi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania w przedmiocie ewentualnego zadośćuczynienia, za szkody powstałe w wyniku wykonywania robót budowlanych (również wykonywanych samowolnie) przez inwestora. Organ wskazał także, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikowania decyzji w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej oraz oceny prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) postępowania administracyjnego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na powyższa decyzję, w której skarżący zarzucił: - przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego tak przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N. jak i przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.; - nie wykonano zaleceń Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 617/10 i nadal powiadamia się osoby nieżyjące bądź je się wykreśla z powiadomienia, jak S. C. który nie żyje od kilkudziesięciu lat. Oraz M. B. również nieżyjąca od kilkudziesięciu lat; - nie zastosowanie przepisów wobec osoby prawnej, która wykonała nielegalną budowę drogi a nie jak podaje się, że był to tylko remont; - nie wyjaśnienie sprawy własności gruntu znajdującego się pod droga bowiem jak sam Wójt pisze, że nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - nie wyjaśnienie sprawy nie uwłaszczenia Gminy na drodze przez Wojewodę; - nie nałożenie kary porządkowej za łamanie praw człowieka a tym samym ustawy Prawo Budowlane. Skarżący wskazał, iż decyzje doręczano osobie nieżyjącej co zgłaszał PINB w N.. Pisma były odbierane przez mieszkańców tego domu o czym wspomina WSA w Krakowie. Ponadto, w ocenie skarżącego tak PINB jak i WINB w K. weszli w sferę własności obrażając Konstytucję. Skarżący podkreślił, iż każda nielegalna budowa musi być rozebrana i przywrócona do stanu prawnego bowiem podczas budowy naruszono własność prywatną przesuwając drogę w inne miejsce, co stwierdził uprawniony geodeta w 2005 r. a potwierdził to biegły sądowy powołany przez Sąd w N. do sprawy [...], a także do sprawy cywilnej w Sądzie Okręgowym w N.. W opinii skarżącego organy tolerują na terenie Gminy nielegalne budownictwo przez samorząd nie doprowadzając do zwrotu ziemi, która została zabrana bezprawnie i bez wywłaszczenia i zapłacenia odszkodowania. Sprawa przywrócenia do stanu zgodnego z prawem opisana jest w wyroku [...], gdzie Gmina w podobny sposób zabrała mieszkańcowi teren pod drogę nie będącą jej własnością, chociaż Gmina pisze, że jest właścicielem. Skarżący zażądał zwrotu bezprawnie zagarniętej ziemi i przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. Jego zdaniem w sprawie naruszono art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 k.p.a Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości z uwagi na naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie określone w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W niniejszej sprawie w 1989 r. zmarła strona postępowania – S. C.. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to decyzja taka obarczona jest wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 IV 1983 r. II S.A. 261/83, LEX nr 10693; z 14 XI 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX nr 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 VII 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX nr 258282; M. S. - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Podkreślić należy, iż organ administracji prowadząc postępowanie wiedział, że strona zmarła, wynika to wprost z wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 617/10. Fakt ten zgłaszał też skarżący do protokołu już 11 maja 2009 r. (k. 37 akt administracyjnych) Organ powinien w sposób prawidłowy ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Wobec tego, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. obarczona była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia jej merytorycznej zasadności. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić podniesioną wyżej okoliczność i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad postępowania wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.