II SA/Kr 266/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r. znak: SKO.OŚ/4170/254/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I Instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących solidarnie R. S. i M. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/254/2022, po rozpoznaniu odwołania R. S. i M. S., utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Michałowice z dnia 30 czerwca 2022 r. nr OS.6236.10.2022.PZ w zakresie, w jakim nakazano R. S. i M. S. usunięcie wszystkich odpadów o kodzie: 17 05 04 – Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, z terenu działki nr [...] obręb P. w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu oraz przetransportowanie ich do uprawnionych miejsc odzysku, zbierania lub unieszkodliwienia, a także przekazanie podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie. Zmieniono ponadto decyzję organu I instancji w zakresie terminu, wskazując, że odpady należy usunąć do dnia 31 stycznia 2024 r. Z uzasadnienia powyższej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia były dokonane podczas oględzin ustalenia, iż około pół działki, o której mowa w decyzji, zostało nadsypane masami ziemnymi. Właściciele działki poinformowali, że nasyp powstał w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego. R. i M. S. są właścicielami przedmiotowej działki, a także na ich zlecenie nawieziono ziemię. W świetle powyższego organ uznał ich za właścicieli odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), natomiast podstawę prawną orzeczonego nakazu stanowił art. 26 ust. 1 tej ustawy. Od powyższej decyzji R. S. i M. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zażądali jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu wskazali, że wydany w stosunku do nich nakaz jest bezzasadny. Wyjaśnili, że nawieziona ziemia miała służyć wyrównaniu działki w związku z planowaną budową. Zapewnili, że ziemia zostanie rozplantowana po całej działce, a przede wszystkim, że jej ilość nie przekracza dopuszczalnej ilości 200 kg na metr kwadratowy. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. W świetle przepisów nie budzi wątpliwości, że nawieziona ziemia stanowi odpad. Otóż zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Tak więc, a contrario masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacja jakiejś inwestycji, czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt IIOSK,2936/14). Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Jak stanowi z kolei art. 26 ust. 3a tej ustawy decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów powinna zaś zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia. Ustawodawca zdefiniował również pojęcia "posiadacza odpadów" oraz "wytwórcy odpadów". I tak stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wskazać dalej należy, iż legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania wieńczącego decyzją, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Gd 198/18 obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Ol 1005/17). Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest ich posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym właśnie do ich (odpadów) posiadacza. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W tym zakresie organ I instancji zaniechał pewnych koniecznych ustaleń, a organ odwoławczy tych uchybień nie dostrzegł i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie, które zostało wydane przedwcześnie. Wracając do podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy podkreślić, że w świetle art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach, w decyzji nakazującej usunięcie odpadów należy wskazać ich rodzaj. Wprawdzie w treści rozstrzygnięcia nakazano skarżącym usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04, jednakże w uzasadnieniu organ nie wskazał wyraźnie i jednoznacznie jaki rodzaj odpadów został nawieziony na działkę skarżących. W tym zakresie jego ustalenia są niepełne i niewystarczające. Można się w zasadzie wyłącznie domyślać, że zapewne taki rodzaj odpadów został przez skarżących nawieziony, choć z protokołu oględzin wynika, że w nasypie występował również gruz, co sprawia, że uzasadnienie w tym zakresie nie jest do końca spójne i kompletne. Gruz skatalogowany jest bowiem pod innym kodem niż 17 05 04. Organy nie wzięły ponadto pod uwagę regulacji prawnych, które dla strony skarżącej mogą mieć kluczowe znaczenie, ani nie poczyniły w tym zakresie istotnych ustaleń. Otóż nie ulega dyskusji, że nawieziona ziemia stanowi odpad w rozumieniu cyt. ustawy, a jej rozmieszczenie na działce należy uznać za prowadzenie procesu odzysku odpadów, które co do zasady wymaga zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie jednak z art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędących przedsiębiorcami władających nieruchomościami, zwalnia się z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub na ich przetwarzanie odpadów, jeżeli wykorzystują odpady na potrzeby własne. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zasady te reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93), które dopuszcza przyjęcie odpadów o kodzie 17 05 04 w celu utwardzenia powierzchni, przy czym dopuszczalna masa takich odpadów wynosi 0,2 Mg/m2. Strona skarżąca podnosiła, że przyjęte masy ziemi nie przekraczają dopuszczalnej wielkości, organ tej kwestii jednak w ogóle nie zbadał. Tymczasem jeżeli okazałoby się, że twierdzenia skarżących są trafne, uniknęliby oni obowiązku usunięcia odpadów ze swojej działki. Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane w naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które statuują zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązując organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Podczas ponownego rozpoznania sprawy, organy po pierwsze jednoznacznie ustalą rodzaj nawiezionych odpadów, co znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji. Po drugie, w razie ustalenia, że nawiezione odpady stanowią odpady, które w świetle cyt. powyżej rozporządzenia osoby fizyczne mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, organy zbadają masę tych odpadów w celu ustalenia, czy przekracza ona dopuszczalną ilość określoną w zacytowanych powyżej przepisach. Dopiero tak przeprowadzone ustalenia dadzą podstawę do ewentualnego nałożenia nakazów wynikających z ustawy o odpadach. Z wymienionych przyczyn, podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 p.p.s.a.