II SA/Kr 267/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi I. N. i W. S. na decyzję Wojewody z dnia 8 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych; skargę oddala. Decyzją z dnia 3 października 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) Starosta [...] zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy: domku [...], drewnianego o powierzchni 9 m2 na działce nr 1 w miejscowości Z., z uwagi na fakt, że nie uzupełniono braków tego zgłoszenia, zgodnie z obowiązkiem nałożonym uprzednio wydanym postanowieniem z dnia 23 września 2008 r., znak: [...]. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji o sprzeciwie wskazał, że inwestorzy: I. N. i W. S. 8 września 2008 r. złożyli wniosek -zgłoszenie zamiaru budowy domku [...], drewnianego o powierzchni 9 m2 na dz. nr 1 w miejscowości Z. Z uwagi na braki w złożonym zgłoszeniu, postanowieniem z dnia 23 września 2008 r., znak: [...], organ l instancji nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie do dnia 2 października 2008 r. W zakreślonym terminie, tj. dnia 2 października 2008 r., wpłynęło pismo W. S. dotyczące częściowego uzupełnienia braków żądanych w/w. postanowieniem. W ocenie organu l instancji nie uzupełniono jednak wszystkich braków zgłoszenia. Nie wypełniono obowiązku określonego w punkcie 1 postanowienia i nie doprowadzono złożonego wniosku "do zgodności z warunkami technicznymi w zakresie lokalizacji budynku gospodarczego (odległość 2,0 m) -zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak podniósł organ § 12 ust. 1, pkt 1 i 2 wskazanego rozporządzenia stanowi, że: " ...budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy", Załączony do zgłoszenia rysunek sytuuje natomiast budynek [...], który inwestorzy zamierzają realizować, w odległości 2 metrów od działki sąsiedniej nr 2. Ponadto organ l instancji ustosunkował się do informacji inwestora, zawartej w piśmie z dnia 2 października 2008 r., że "domek spełnia kryteria - wymienione w art. 3 pkt 4 jako obiekt małej architektury. Według inwestora, w myśl art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, obiekty małej architektury nie podlegają ani obowiązkowi zgłoszenia ani obowiązkowi wydania pozwolenia na budowę, dlatego też zawarł on prośbę o wycofanie wniosku ze względu na fakt, iż głoszona budowa nie podlega obowiązkowi zgłoszenia, przewidzianym w Prawie budowlanym. Organ l instancji w odniesieniu do powyższego wskazał, że uwzględniając fakt, iż zapis art. 3 pkt. 4 Prawa budowlanego definiuje obiekt małej architektury jako: niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki", przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się jako obiekt małej architektury. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: I. N. i W. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania przed organem l instancji. Odwołujący wnieśli również zażalenie na postanowienie z dnia 23 września 2008 r., znak: [...], w przedmiocie uzupełnienia braków dokonanego zgłoszenia. Odwołujący wskazali, że cofnęli zgłoszenie, a pomimo to organ l instancji nadal prowadził postępowanie administracyjne, czym naruszył, ich zdaniem, przepis art. 105 § 2 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe. Następnie podali, że zaskarżona decyzja, w ich ocenie, nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nie wiadomo bowiem na podstawie jakich dowodów organ l instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu "małej architektury". Zwłaszcza, że jak wynikało ze zgłoszenia, inwestorzy zamierzali zbudować domek [...], drewniany o pow. zabudowy do 9 m2, który nie byłby z gruntem trwale zawiązany, jak też nie będzie posiadał fundamentów. Dlatego też, zdaniem odwołujących, organ l instancji w nieuprawniony sposób przyjął, że domek [...] należy uznać za "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołujący podali, że planowany przez nich domek [...] stanowi obiekt małej architektury, tak więc nie było wymagane dokonanie zgłoszenia, ani tym bardziej uzyskanie pozwolenia na budowę. Dokonanie zgłoszenia wymagane jest bowiem jedynie w przypadku budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Wojewoda decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i postanowienie w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 8 września 2008 r. skarżący złożyli przedmiotowe zgłoszenie. Postanowieniem z dnia 23 września 2008 r., znak: [...], nałożono na zgłaszających obowiązek uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w punktach od 1 do 2 postanowienia, w terminie do dnia 2 października 2008 r. W postanowieniu zawarto pouczenie o skutkach nieuzupełnienia zgłoszenia w oznaczonym terminie. W ocenie organu odwoławczego postanowienie było zasadne i zgodne z przepisami prawa. W. S. w piśmie z dnia 1 października 2008 r. (złożonym w Starostwie 2 października 2008 r.), będącym odpowiedzią na postanowienie z dnia 23 września 2008 r. znak: [...]: - ustosunkował się tylko do 2 punktu postanowienia, pomijając obowiązek wskazany w punkcie 1, tj. doprowadzenie złożonego wniosku do zgodności z warunkami technicznymi w zakresie lokalizacji budynku [...]; - poinformował, że cofa swój wniosek (zgłoszenie). Organ odwoławczy stwierdził zatem, że skarżący nie wykonali w całości nałożonego postanowieniem obowiązku oraz, że z wycofaniem wniosku (zgłoszenia ) wystąpili dopiero w odpowiedzi na postanowienie z dnia 23 września 2008 r., znak: znak: [...]. Wojewoda podniósł, że tryb postępowania dotyczący wniesienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego. Tylko orzeczenie przez organ administracyjny o wniesieniu sprzeciwu lub nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, pozbawia inwestora prawa do realizacji zgłoszonych robót. Nie ma możliwości (tak jak w klasycznym postępowaniu administracyjnym) orzeczenia o umorzeniu postępowania, bowiem nie jest to decyzja równoznaczna z wniesieniem sprzeciwu. Skoro zatem inwestor nie wykonał nałożonych postanowieniem obowiązków, należało wnieść sprzeciw zgodnie z zapisem art. 30 ust 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że cyt: "W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji". Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli I. N. i W. S.. Skarżący nie zgadzają się z zapadłą decyzją Wojewody. Uważają ją za krzywdzącą i sprzeczną z prawem. Ich zdaniem w trakcie prowadzonego postępowania organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego a to: art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140, art. 7, art. 77 k.p.a. a także przepisy prawa materialnego a to art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda w odpowiedzi na tę skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że sprzeciw w drodze decyzji organ administracji architektoniczne - budowlanej wnosi między innymi w przypadku nie uzupełnienia braków zgłoszenia. Rację przyznać zatem należy Wojewodzie, że tryb postępowania dotyczący wniesienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego. Zgłoszenie zamiaru budowy, uruchamia bowiem specyficzne postępowanie w sprawie sprzeciwu, które może zakończyć się decyzją o sprzeciwie, w sytuacji nie uzupełnienia braków zgłoszenia, tak jak w tym przypadku, a ponadto, gdy sprzeciw nie odpowiada wymogom formalnym, określonym w ust. 2, 3, 4 i 5 art. 30 Prawa budowlanego i gdy wystąpiła któraś z przesłanek, wymienionych ust. 6 art. 30 Prawa budowlanego, bądź też do wydania takiej decyzji może w ogóle nie dojść. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że inwestorzy nie uzupełnili braków zgłoszenia zamiaru budowy budynku [...] dotyczących jego usytuowania w zgodzie § 12 ust. 1, pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ocena dokonana w tym zakresie przez organy obu instancji jest prawidłowa. Bez wątpienia realizacja tego rodzaju obiektu podlega reglamentacji Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jako obiektu budowlanego, stosownie do postanowień art. 1 Prawa budowlanego. Nie wyklucza tego w żaden sposób brak trwałego powiązania przedmiotowego budynku gospodarczego z gruntem. Techniczny sposób posadowienia nie jest tutaj decydujący. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (por. NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; Lex nr 266325). Wbrew twierdzeniom skarżących przedmiotowego obiektu gospodarczego nie można zaliczyć do obiektu małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. W przepisie tym zawarto definicję legalną obiektu małej architektury, wyróżniając poprzez kryterium celu pewne rodzaje obiektów. Przedmiotowy obiekt nie służy ani celom kultu religijnego, ani nie jest związany z architekturą ogrodową, tj. taką, która stanowi wraz z zielenią ogrodową pewną całość estetyczno - architektoniczną, nie służy też ani rekreacji codziennej, ani też utrzymaniu porządku, lecz jest przeznaczony na do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego (w tym przypadku inwestorom), budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, w myśl definicji budynku [...], zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W żaden sposób nie niweczy tego znajdująca się przy tym obiekcie [...]. Argumentacja więc skarżących, zawarta uprzednio w odwołaniu od decyzji organu l instancji, powtórzona następnie w skardze, że przedmiotowy budynek jako o małej powierzchni, służący właśnie "utrzymywaniu porządku" i "rekreacji codziennej", jest obiektem małej architektury nie jest zasadna. W definicji legalnej obiektu małej architektury chodzi tu o innego rodzaju obiekty niż uważają skarżący. Ustawodawca wyraźnie precyzuje ich rodzaj i funkcję, a mianowicie są to obiekty tego typu jak: piaskownice, huśtawki, drabinki (służące rekreacji codziennej), śmietniki (służące utrzymaniu porządku). Wykonanie zatem tego rodzaju obiektu, jak przedmiotowy, nie wymaga wprawdzie uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, konieczne jest natomiast uprzednie dokonanie zgłoszenia zamiaru jego budowy. Usytuowanie wobec tego budynku [...], którego inwestorzy zamierzali realizować, zgodnie z dokonanym przez nich zgłoszeniem, naruszało wymogi, ustanowione wskazanym § 12 ust. 1, pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia, skoro na rysunku ( gdzie uwidoczniono usytuowanie przedmiotowego obiektu gospodarczego na działce nr 1, na której znajduje się także budynek mieszkalny), stanowiącym załącznik do zgłoszenia, obiekt ten znajduje się w odległości 2 m od granicy działki sąsiedniej (nr 2), w sytuacji, gdy dopuszczalna odległość obiektów ze ścianą zwróconą w stronę działki sąsiedniej bez otworów okiennych lub drzwiowych wynosi 3 m. Wobec powyższego, organ administracji architektoniczne - budowlanej w sytuacji nie uzupełnienia zgłoszenia był władny, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Nie można podzielić również zarzutu skarżących, iż organy orzekające w uzasadnieniu decyzji nie podały na podstawie jakich dowodów uznały, że przedmiotowy obiekt [...] nie jest obiektem małej architektury. Organ l instancji kwestię tę wyjaśnił odwołując się do definicji legalnej pojęcia obiektu małej architektury. Tego rodzaju działanie organu jest zgodne z prawidłową wykładnią przepisów prawa i mieści się w niesprzecznym z tymi przepisami stosowaniem prawa. Skoro organ odwoławczy podzielił to stanowisko organu l instancji i wyjaśnił motywy wniesienia sprzeciwu, podkreślając specyfikę postępowania w sprawie sprzeciwu, trudno uznać wadliwość decyzji organu odwoławczego i jej uzasadnienia w kontekście naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji spełnia niezbędne wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uchybień w tym względzie nie zawiera także uzasadnienie decyzji organu l instancji. Organy obu instancji ustaliły okoliczności decydujące o wniesieniu sprzeciwu, zgodnie z hipotezą i dyspozycją art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie je przedstawiły. W związku z tym nie można postawić im w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie można podzielić także poglądu skarżących, że postępowanie w sprawie sprzeciwu stało się bezprzedmiotowe wobec wycofania przez nich zgłoszenia. Jak już zaznaczono na wstępie, nie może tu mieć miejsca wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, skoro takiej formy zakończenia jego nie przewidują przepisy Prawa budowlanego jako lex specialis (co do postępowania w sprawie sprzeciwu) w stosunku do przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.