II SA/Kr 269/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gasecka-Duda Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania o zwrot nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Powiatu [...] kwotę 340 zł ( słownie: trzysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. (....) na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 12 ust. 4a i ust. 4f, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu na rzecz J.B. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0037 ha i [....] o pow. 0,0083 ha obr. Niepołomice jedn. ewid. Niepołomice, która została nabyta z mocy prawa przez Powiat Wielicki z dniem 7 września 2011 r. w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z ostateczną decyzją Starosty Wielickiego z dnia 5 sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr K 2011 – ul. Krakowska w Niepołomicach od km 0+153 do km 1+600 odcinek drogi 005-006". Postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. (.....) na podstawie art. 264 § 1 i § 2 Prezydent Miasta Krakowa ustalił wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2012 r. (.....) o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] obr. Niepołomice jedn. ewid Niepołomice, nabytą z mocy prawa przez Powiat Wielicki na skutek ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego nr 3/2011 z dnia 5 sierpnia 2011 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa drogi powiatowej nr K2011 - ul. Krakowska w Niepołomicach od km 0+ 153 do km 1 + 600 odcinek drogi 005-006."- na kwotę 210,00 zł (słownie: dwieście dziesięć złotych) oraz zobowiązał "Starostę Wielickiego reprezentującego Powiat Wielicki" do wpłacenia kwoty 210,00 zł (słownie: dwieście dziesięć złotych) w terminie 14 dni od daty ostateczności niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa. Wskazał organ, że postanowieniem z dnia 9 grudnia 2011 r. Wojewoda Małopolski wyznaczył Prezydenta Miasta Krakowa do wyznaczenia przedmiotowej sprawy. Na powyższe postanowienia zażalenie złożył Starosta Wielicki reprezentujący Powiat Wielicki. Uzasadniając zażalenie wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych o sygn. akt II SA/Bk 48/10, II SA/Kr 167/10, I OSK 1616/10, I OSK 88/2011, z których wynika, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego w sprawach analogicznych do przedmiotowej spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2013 r. (WS-VI.7570.1.337.BC) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ odwoławczy podał co następuje: Regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dróg przewidziane w art. 12 ust. 5 ww. ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania (Dział III Rozdział 5, Dział IV Rozdział 1), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowie, a przy ich stosowaniu należy każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.: "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych i przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada iż: "zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin". Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkwych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wobec powyższego logicznym rozwiązaniem jest takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciążą szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych (por. I OSK 1246/10, I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10). Na powyższe rozstrzygnięcie Powiat Wielicki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez nałożenia obowiązku zwrotu kosztów na Starostę Wielickiego bez żadnej podstawy prawnej, rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez nałożenie obowiązku poniesienia kosztów postępowania na Powiat Wielicki dopiero w II instancji. Strona skarżąca podała, że art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu transportu drogowego stanowi, że jednostki samorządu zobowiązane są do ponoszenia kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg którymi zarządzają. Jednostkę samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym stanowi powiat, będący osobą prawną zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Postępowanie, koszty którego ustalił organ, dotyczyło określenia wysokości odszkodowania do zapłaty którego zobowiązany został Powiat Wielicki. Tym samym to właśnie Powiat Wielicki był stroną toczącego się postępowania. Wedle strony skarżącej Starosta Wielicki w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego, gdyż nie posiada zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 29 kpa. Zgodnie z art. art. 5 § 2 pkt. 3 kpa w związku z art. 5 §2 pkt. 6 kpa Starostowie są organami administracji publicznej. Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 1 starostowie reprezentują powiat na zewnątrz, jednak nie oznacza to, że mogą być na nich nakładane obowiązki, obciążające powiaty. W niniejszej sprawie obowiązek poniesienia kosztów postępowania nałożony mógł być na Powiat Wielicki, nałożenie takiego obowiązku na Starostę Wielickiego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca podniosła nadto, że brak jest również podstaw do obciążania Powiatu Wielickiego kosztami postępowania administracyjnego, przedmiotem którego było ustalenie odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Powiat Wielicki na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, organami powiatu są rada powiatu i zarząd. Zgodnie z art. 26 zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, natomiast stosownie do treści art. 26 ust. 2 w skład zarządu powiatu wchodzi m. in. Starosta jako jego przewodniczący. Pozycję starosty określają również art. 34 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz i art. art. 38 ust. 1 zgodnie z którym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba, że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z powyższego wynika, że starosta jest organem administracji publicznej oraz reprezentantem (ale nie organem) powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Jednak nie posiada on osobowości prawnej i nie można go uznać za jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 29 k.p.a. Wedle organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, postanowienie z dnia 21 listopada 2013 r. zostało skierowane do Powiatu Wielickiej reprezentowanego przez Starostę Wielickiego i jako nie dotknięte wadą w tym zakresie zostało utrzymane w mocy. Błędny jest również zarzut o braku podstaw do obciążenia Powiatu Wielickiego kosztami postępowania. Materialnoprawną normę zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego w tym powiaty i gminy do pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jest to zgodne z ogólną regułą obciążenia tymi kosztami podmiotu, który odnosi korzyść nabycia nieruchomości. Natomiast użycie w art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych sformułowania "koszt nabycia nieruchomości pod drogi w tym odszkodowania" oznacza, że przepis ten dotyczy nie tylko samego odszkodowania ale również innych jeszcze kosztów stanowiących koszt nabycia nieruchomości pod drogi z mocy prawa. Kategoria "odszkodowanie" w powołanym przepisie zostało bowiem potraktowane jako jeden z elementów "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi". Dlatego kosztem tego nabycia jest nie tylko kwota odszkodowania stanowiąca ekwiwalent za przejmowanie prane prawo do nieruchomości, ale także koszty służące ustaleniu tego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej – ustawy - Dz.U.2013.687 j.t. ). Kwestią sporną jest to, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony postępowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. W rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został przepis art. 12 ust. 5, który zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniach więc dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania odpowiednie zastosowanie mają przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651 j.t.), ale tylko w granicach odesłania. W szczególności odpowiednie zastosowanie ma tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, oraz przepis art. 156 ust. 1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyłączone natomiast jest stosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami wg. którego podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Przepis ten bowiem dotyczy innych, oprócz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych podmiotów, które zamierzają co prawda realizować cel publiczny, ale same podmiotem publicznym nie są. Możliwość (a nie powinność) poniesienia "kosztów ustalenia należności" przez takie podmioty jest konsekwencją przewidzianej przepisem art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na skutek pochodzącego od nich zawiadomienia. Zamieszczony w tym samym rozdziale ustawy art. 22 ust 1 odsyła w kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania) do przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U.267/2251 z późn.zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Istotą w/w regulacji jest wskazanie źródeł finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a nie definiowanie owych kosztów. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Rzecz jednak w tym, że przepisy te nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w owych "kosztach" mieszczą się także koszty odrębnych przecież postępowań o ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 22 ust. 1 ma charakter materialnoprawny, dotyczy realizacji przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznoprawnych, a nie dotyczy proceduralnej kwestii rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu "koszty nabycia nieruchomości" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a nie koszty związane z ustaleniem wysokości tego ekwiwalentu w odrębnym postępowaniu. Takiemu rozumowaniu nie sprzeciwia się też przepis art. 23 ustawy. Stanowi on, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." To jednak odesłanie może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ugn). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii ustawą tą nieobjętej. Niewątpliwie zatem w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania bezpośrednie zastosowanie ma przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Skoro zaś w rozdziale 3 ustawy pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art.13 ust. 2 i 3), to nie jest prawidłowe twierdzenie, że wymienione w art. 22 ust.1 ustawy "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" obejmują także koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Twierdzenie takie stanowi wynik niczym nieuzasadnionego domniemania, które, zważywszy na przedmiot regulacji, w ogóle miejsca mieć nie może. Nałożenie na stronę postępowania administracyjnego określonego obowiązku, w tym obowiązku pokrycia kosztów tego postępowania, musi mieć wyraźną podstawę prawną. Podstawy takiej nie da się zrekonstruować z omówionych przepisów. Próbę rozszerzenia ich przedmiotowego zakresu przy użyciu nieznanego ustawie pojęcia "szeroko rozumiane koszty nabycia" ocenić należy negatywnie. Skoro więc wskazane przepisy nie regulują odrębnie kwestii kosztów postępowania w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, albo takie, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wobec braku jakichkolwiek przesłanek, odrzucić należy od razu pierwsze kryterium tj. winę strony. Rozważenia natomiast wymaga, czy omawiane koszty powstały w interesie strony i w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 kpa powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. drą A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Przepis art. 262 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). Artykuł 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego. Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina. W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Powiatu. Nie zostały także poniesione na jego żądanie - w zakresie niewynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 kpa. Obciążenia zaś tymi kosztami strony postępowania nastąpiło w wyniku wadliwej wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. W istocie z przepisów materialnoprawnych organy I i II instancji zrekonstruowały normę o charakterze procesowym, czyniąc ją - z naruszeniem przepisów kpa dotyczących ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, podstawą wydanego postanowienia. Sąd nie podziela zarzutu rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Prawdą jest, że w postanowieniu organu I instancji wadliwie została określona strona zobowiązana do zwrotu kosztów. Nie ma wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego był Powiat Wielicki, a nie Starosta. Rzecz jednak w tym, że Starosta nie jest odrębną od powiatu osobą prawną, lecz organem powiat reprezentującym. Błąd w określeniu podmiotu zobowiązanego polegał tylko na tym zastosowaniu odwrotnego szyku w zwrocie określającym stronę : zapisano "Starosta reprezentujący Powiat Wielicki", zamiast : "Powiat Wielicki reprezentowany przez Starostę". W istocie więc z postanowienia w sposób oczywisty wynika, że jego adresatem jest Powiat. Skoro tak, to w ogóle nie może być mowy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Nie zmienia to faktu, że postanowienia obu instancyjności wydane zostały z istotnym naruszeniem omówionych powyżej przepisów o postępowaniu, a to powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono jak w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w/w ustawy.