II SA/Kr 2698/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lutego 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Z. L. i M. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia 8 października 2003 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 póz. 718) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2000 r., znak: [...], którą nakazano mu dokonać przymusowej rozbiórki wykonanego odcinka drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną wyżej decyzją wydaną w trybie art. 48 prawa budowlanego nakazał A. W. dokonać przymusowej rozbiórki wykonanego odcinka drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...]. Po wydaniu tej decyzji, a przed rozpoznaniem odwołania A. W. tj. w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80, poz. 718). Ustawa ta zmieniła art. 48 Prawa budowlanego, nadając mu inną treść. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu, który wskazuje, iż do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie, albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ -wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy wprowadzone tą ustawą. Decyzja l instancji została wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego i nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym w rozumieniu k.p.a., zatem zgodnie z brzmieniem wymienionego wyżej art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Z uwagi na zmieniony stan prawny, należy ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów prawa. Powyższą decyzji zaskarżyli do sądu administracyjnego Z. L. i M. L. wnosząc o wydanie decyzji korzystnej dla niech. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że A. W. wykonał drogę w pasie, gdzie zabudowana działka skarżących graniczy z droga krajową nr [...] i powyżej tego pasa, pomimo, że nie był właścicielem tego terenu, nie posiadał koniecznych pozwoleń, a budowa nie miała wymaganego nadzoru technicznego. W trakcie budowy A. W. podkopał skarpę i rozebrał mur oporowy będący własnością skarżących powodując osuwanie się zbocza. Skarżący podkreślili, że to oni są właścicielami terenu, na którym A. W. wybudował drogę. Decyzja uchylająca nakaz rozbiórki drogi jest dla nich krzywdząca, bowiem umożliwia A. W. dalsze naruszanie ich własności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu l instancji. Nie może on jednak ograniczać się tylko do stanu sprawy z daty wydania decyzji organu l instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywanego odwołania (co wynika z art. 136 i 138 k.p.a.). Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył ,co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził istnienia naruszeń prawa powodujących konieczność uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, lecz dokonuje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. S.A./Wr 1996/95, ONSA 1997 nr 1 poz. 35), istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu l instancji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ II instancji musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (o ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej). Równocześnie należy podkreślić, że art. 138 § 2 k.p.a. zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie każda zmiana stanu prawnego powoduje konieczność wydania orzeczenia kasatoryjnego, lecz jedynie taka, która wprowadzając inne niż dotychczas przesłanki rozstrzygnięcia wymaga ich ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym. Gdyby w takiej sytuacji organ II instancji samodzielnie dokonał ustaleń faktycznych, pozbawiłby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji w czasie, gdy obowiązują już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy jest decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 2 lutego 2005 r, sygn. IV SA/Wa 323/04, LEX nr 164959). Podstawą prawną wydania nakazu rozbiórki przez organ l instancji był przepis art. 48 prawa budowlanego. Z dniem 11 lipca 2003 r. został on zmieniony przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718). Zmiana, o której mowa wprowadziła wyjątki od obowiązku wydania nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Równocześnie art. 7 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nakazywał, by do postępowań dotyczących takich obiektów, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosować art. 48, 49 i 49a prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Organ II instancji rozpatrując odwołanie w dniu 8 października 2003 r. miał więc obowiązek zastosować przepisy znowelizowane. Omawiana zmiana wywołała konieczność zbadania, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 48 ust. 2. Przed wydaniem rozstrzygnięcia należało ustalić, czy obiekt będący przedmiotem postępowania jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza on przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie takich ustaleń wymagało w ocenie sądu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił prawidłowo uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Rozpatrując odwołanie po upływie ponad 3 lat od jego wniesienia organ odwoławczy rażąco naruszył przepis 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy winno nastąpić w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakże samo naruszenie terminów rozpoznania spraw określonych w art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Bez względu na przyczyny takiej przewlekłości, wydając decyzję należało oprzeć ją na przepisach obowiązujących w dniu rozstrzygania sprawy, co też uczyniono. W tej sytuacji skargę Z. L. i M. L. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).