II SA/Kr 27/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r. ([...] ) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i A.D. pozwolenia na budowę na inwestycję o nazwie: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, instalacjami wewnętrznymi (wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, gazową, c.o.) na działce nr [...] ul. [...], obr. [...] jedn. ewid. Z. w R. oraz instalacjami wewnętrznymi zalicznikowymi – elektroenergetyczną, gazową, przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym na dz. nr [...] ,[...] obr. [...] wraz z budową utwardzonego dojścia i dojazdu do projektowanego budynku, jednego miejsca postojowego, rozbiórką istniejącego zjazdu z działki nr [...] na działce nr [...] oraz budową połączenia działki nr [...] z drogą wewnętrzną na działce nr [...] m. R. , gm. Z. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym dla. m. R. – Uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] ,[...] ,[...] , w Gminie Z. (Dz. U. Woj. [...]), a także z wymaganiami ochrony środowiska i nie oddziałuje na obszar Natura 2000 w znaczeniu ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenie oddziaływania na środowisko. Projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania i posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Drewniane elementy konstrukcyjne budynku zostaną zabezpieczone środkiem ogniochronnym PYROPLAST HW, a drewniane elementy wykończeniowe - ogniochronnym, wodorozcieńczalnym lakierem do drewna i materiałów drewnopodobnych UNIEPAL DREW AQUA KOLOR. Wobec powyższego organ ustalił, że projektowany budynek znajduje się w przepisowej odległości od granicy z sąsiednimi działkami oraz w przepisowej odległości od budynków z nim sąsiadujących. Inwestorzy uzyskali decyzję z dnia 31 marca 2014 r. o wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Gminy Z. z dnia 28 czerwca 2013 r. zaświadczające, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, pismo Urzędu Gminy Z. z dnia 24 kwietnia 2014 r. dotyczące uzgodnienia połączenia działki nr [...] z drogą gminną wewnętrzną dz. nr [...] w miejscowości R. zgodę na likwidację istniejącego zjazdu z działki nr [...] na drogę gminną wewnętrzną dz. nr [...] w miejscowości R. (pismo z dnia 20 lutego 2014 r.), pismo Urzędu Gminy Z. z dnia 29 lipca 2014 r. opiniujące pozytywnie projekt zagospodarowania wód opadowych z dachu budynku do 3-ch studzienek rozsączających oraz zgodę na przejęcie wód opadowych z powierzchni komunikacyjnej, stanowiącej połączenie działki nr [...] z drogą gminną wewnętrzną dz. nr [...] w R. (pismo z dnia 11 lipca 2014 r.). Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D.D. – właścicielka działki nr [...] w R. , zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniosła, że w decyzji nie zapewniono bezpieczeństwa pożarowego budynku od strony północnej; nie ustalono, że wszystkie elementy ściany północnej wykonane zostaną z materiałów nierozprzestrzeniających ognia; nie uwzględniono faktu, że garaż jest pomieszczeniem magazynowym, a działka [...] jest niezabudowana, w związku z czym odległość pomiędzy ścianą północną budynku, a granicą działki [...] powinna wynosić 4 metry. Nadto, wedle odwołującej się nie uwzględniono okoliczności, że północno-zachodni odcinek budynku jest przybliżony do granicy działki [...] mniej niż 3 metry, to samo dotyczy podjazdu do garażu; nie uwzględniono okoliczności, że umieszczenie studzienek rozsączających w glinie piaszczystej bez obsypki żwirowej nie zapewni odpowiedniej prędkości infiltracji. Decyzją z dnia 21 października 2014 r. ([...] ) na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ocenił, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Wskazał, że odwołująca się zgłosiła udział w sprawie dopiero w dniu 11.08.2014 r., czyli po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zapoznała się z aktami sprawy i miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co też uczyniła wnosząc odwołanie. Odnosząc się do podniesionych w nim zarzutów, organ odwoławczy podał, że przepisy §13, 60, 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690) regulują kwestie odległości projektowanych obiektów w stosunku do obiektów hipotetycznych, planowanych (lub nie) do realizacji w nieokreślonej przyszłości. Projektowany budynek zlokalizowany jest nierównolegle do granicy z sąsiednią niezabudowaną działką budowlaną nr ew. [...], północną ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 3,0 m do 3,54 m. Oznacza to że kwestionowana w odwołaniu lokalizacja jest zgodna z przepisami rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że garaż nie jest pomieszczeniem, dla którego określone zostały odrębne przepisy nakazujące np. zachowanie zwiększonych odległości od innych obiektów budowlanych. Jeżeli stanowi on część budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z przepisami określonymi w warunkach technicznych, jego odległość określa się tak, jak dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący nieprawidłowości projektu w kwestii zagospodarowania wód opadowych organ wskazał, że w projekcie budowlanym przewidziano (karta nr [...] projektu budowlanego) odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych projektowanego na działce nr [...] budynku na teren nieutwardzony działki i tam rozsączenie tych wód w gruncie za pomocą studzienek chłonnych. Lokalizacja studzienek została oznaczona na projekcie zagospodarowania terenu (karta nr [...] projektu budowlanego) przy czym projekt studzienki (karta nr [...] projektu budowlanego) przewiduje zastosowanie złoża rozsączającego (żwiru) o średnicy minimum 2,5 m. Nadto projekt został sporządzony z uwzględnieniem badań gruntowych przeprowadzonych przez uprawnionego geologa (opracowanie: "Geotechniczne warunki posadowienia dotyczące budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul.[...] w R. " karty nr [...] projektu budowlanego). Na powyższe rozstrzygnięcie D.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie przepisów: art. 104 § 2 w związku z art. 140 kpa poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy i nieodniesienie się do zarzutu nieustalenia przez organ I instancji warunków bezpieczeństwa pożarowego, w tym stopnia rozprzestrzeniania ognia przez ściany zewnętrzne i dach projektowanego budynku; art. 7 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie rozprzestrzeniania ognia przez ściany zewnętrzne i dach projektowanego budynku; art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 136 kpa poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nieuzupełnienie dowodów celem ustalenia stopnia rozprzestrzeniania ognia przez ściany zewnętrzne i dach projektowanego budynku; art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, czy nierozprzestrzenialność ognia przez ściany zewnętrzne i dach projektowanego budynku uznana została za udowodnioną, a jeśli tak to w oparciu o jakie dowody; art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę mimo niesprawdzenia kompletności projektu budowlanego i zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a zwłaszcza z § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; § 12 tego rozporządzenia poprzez bezzasadne niezastosowanie wskazanego przepisu w zakresie, w jakim odsyła on do regulacji zawartej w § 271-273 ww. rozporządzenia; § 272 rozporządzenia poprzez bezzasadne niezastosowanie wskazanego przepisu. Skarżąca podała, że z zestawienia treści § 12 ust. 1 i § 272 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy budynek projektowany jest na działce sąsiadującej z działką niezabudowaną w pierwszej kolejności winno się ustalić, czy i w jakim stopniu ściany zewnętrzne i dach projektowanego budynku rozprzestrzeniają ogień a następnie, stosownie do dokonanych ustaleń zastosować § 272 ust. 1 albo § 272 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia. Zarzuciła, że organ I instancji nie ustalił stopnia rozprzestrzeniania ognia przez ściany zewnętrzne i dach projektowanego budynku, a organ II instancji nie rozpoznał meritum odwołania i stanął na stanowisku, że § 272 cytowanego rozporządzenia nie znajduje zastosowania w sprawie. Podniosła również, że działka [...] objęta jest MPZP, z którego w kontekście § 272 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika jakie budynki mogą zostać na niej wzniesione. Zarzuciła, że w części opisowej projektu omówiono zagadnienia ochrony przeciwpożarowej jedynie w odniesieniu do działek zabudowanych, natomiast w odniesieniu do działki ewid. nr [...] ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że odległość projektowanego budynku do granicy z działką sąsiednią wynosi 3 m. Wytknęła nadto, że w uzupełnieniu wniosku odniesiono się jedynie do zabezpieczenia przed pożarem drewnianych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych a nie odniesiono się w tym zakresie co do pozostałych elementów ścian zewnętrznych projektowanego budynku (tynk mineralny, okładzina klinkierowa, wełna mineralna, folia wiatroizolacyjna, sklejka wodoodporna). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy art.28, 33 ust.1, 34 ust.4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz 1409 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 35 ust.1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ winien sprawdzić: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie do ustępu 4 tego przepisu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (stanowiącym, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń – znajduje potwierdzenie w przedłożonych aktach administracyjnych. Ustalenia te Sąd ocenia jako zgodne z prawem. Wobec treści zarzutów odwołania i skargi, koncentrujących się na naruszeniu przepisów przeciwpożarowych, należało szczegółowej analizie poddać zgodność projektu zagospodarowania działki terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, a to § 12 ust.1, § 272 ust.1 i 2 z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.