II SA/Kr 272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. oraz S. S. na decyzję nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz.1332 ze zm.) nakazał S. i Z. S. rozbiórkę na własny koszt budowli wybudowanej na dz. ew. nr [...], [...], położonych w miejscowości [...], stanowiącej połączenie dz. ew. nr [...] z dz. ew. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. kontroli oraz rozprawy administracyjnej w dniu [...] lipca 2016 r. ustalono, że S. i Z. S. w latach 2007-2013 na dz. ew. nr. [...], [...] wykonali roboty budowlane obejmujące demontaż starej płyty betonowej stanowiącej dojazd do posesji nr [...] w [...], wspartej bezpośrednio na gruncie oraz wykonanie nowych fundamentów wraz z podporami i płytą. Roboty te miały na celu zapewnienie zjazdu z istniejącej drogi nr [...] na dz. ew. [...]. Zdaniem PINB obiekt ten nie może być zakwalifikowany jako zjazd, bowiem zjazdem jest budowla mająca na celu połączenie nieruchomości z drogą publiczną, natomiast działka [...] jest działką drogową, ale nieposiadającą statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wykonane roboty budowlane nie mogą zostać również zakwalifikowane jako przebudowa istniejącego obiektu budowlanego, bowiem inwestor dokonał rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, a w jego miejsce wybudował nowy, z wcześniej nieistniejącymi elementami konstrukcyjnymi. Wykonane roboty budowlane stanowią budowę nowego obiektu budowlanego. Inwestorzy zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązku tego nie dopełnili. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał roboty budowlane oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, wyznaczając termin wykonania obowiązku. W związku z bezskutecznym upływem tego terminu zasadne było wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem PINB to właśnie S. i Z. S. powinni być adresatami decyzji, gdyż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego to inwestor jest zobowiązany na swój koszt czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyli S. i Z. S.. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania były roboty budowlane - odbudowa obiektu jako budowla z elementami konstrukcyjnymi pełniącymi funkcję mostku-przejazdu z dz. ew. nr [...] na dz. ew. nr [...] położoną w miejscowości [...] Gmina L.. Naprawa lub wymiana wszystkich elementów budowli w praktyce oznacza jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym. Tego rodzaju inwestycja nie może być rozumiana jako remont. Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak rewaloryzacja, czy rewitalizacja, z uwagi na wymagany zakres wykonanych budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego oznaczają budowę obiektu budowlanego. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Podzielono również stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowej budowli nie można traktować jako zjazdu z drogi publicznej, bowiem część sąsiedniej działki ewidencyjnej nr [...] w [...], do której prowadzi przedmiotowa budowla, nie stanowi drogi publicznej. Organ II instancji wskazał, że procedura legalizacyjna została zastosowana prawidłowo – S. i Z. S. nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, zatem organ nadzoru budowlanego miał obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. S. i S. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji lub o jej umorzenie. Na uzasadnienie skargi wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podnieśli, że wzniesiony obiekt budowlany powinien być traktowany jako element drogi - zjazd oraz, że powinien podlegać on ochronie z uwagi na to, że prowadzi do wybudowanego zgodnie z prawem budynku mieszkalnego. Ponadto zakres robót budowlanych wykonanych w latach 2007-2013 nie został poprawnie opisany, ponieważ nie stwierdzono wykorzystania podstawowego elementu, to znaczy prefabrykowanych płyt drogowych, które powtórnie zostały położone na wybetonowanym zjeździe w tym samym miejscu co istniejący zjazd z wykonaniem kilkucentymetrowej gładzi betonowej. Powyższe powinno być potraktowane jako prace remontowe, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zakwestionowali także prawidłowość procedury naprawczej oraz wskazali, że powinno zostać utrzymane w mocy postanowienie zawieszające postępowanie z dnia 21 października 2016 r. Ich zdaniem w przepisach prawa nie ma szczegółowej definicji wybudowanego obiektu, a organ nadzoru budowlanego niezasadnie stwierdził konieczność uzyskania dla niego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik K. P. w piśmie z dnia 4 maja 2018 r. wniosła o oddalenie skargi i utrzymanie stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. Z. S. oświadczył, że wykonane roboty budowlane nie zmieniły miejsca wjazdu ani jego rozmiarów, użyte zostały te same płyty. S. S. wyjaśniła, że nie pamięta kiedy dokładnie zostały wykonane przedmiotowe roboty budowlane, jednak na pewno było to po powodzi z 1997 roku. Z kolei uczestniczka K. P. stwierdziła, że jej sprzeciw co do przerobionego przejazdu nie wynika ze złej woli, lecz z tego, że w wyniku tych prac (które miały miejsce w 2012 roku) światło cieku wodnego zostało znacznie zawężone, co rodzi obawy, że przy kolejnej powodzi zostanie zalany jej dom, który położony jest w zagłębieniu terenu. Przed wykonaniem tych robót szerokość cieku wodnego była bezpieczna. Po powodzi w 1997 roku gmina przekazała państwu S. płyty betonowe, korytka i kraty na umocnienie brzegu. Uczestniczka nie sprzeciwiała się tym pracom, bo były potrzebne. Skarżąca na pytanie Sądu oświadczyła, że nie pytała K. P. o zgodę na roboty budowlane, bo uważała, że to nie jest jej działka, lecz pas przydrogowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). - dalej zwana p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia jest przede wszystkim ich zakres i data wykonania. Okoliczności te determinują ustalenie, w jaki sposób wykonane roboty budowlane były reglamentowane w ustawie Prawo budowlane – a więc czy wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dopiero od tych ustaleń zależy wybór i zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego właściwego trybu postępowania, regulowanych przez przepisy art. 48 – 51 ustawy prawo budowlane. Niewątpliwie istotne jest również ustalenie, kto był inwestorem robót budowlanych – co jednak w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i jest okolicznością niesporną. Zakres ewentualnych dalszych ustaleń faktycznych uzależniony jest od właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania i przyjęcia jego prawidłowego trybu. W kontrolowanej sprawie nie ustalono jednoznacznie zakresu wykonanych robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania, ani też daty ich wykonania, wobec czego co najmniej przedwczesne było zastosowanie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na str. 2 uzasadnienia stwierdził: "W dniu [...] lipca 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w wyniku której ustalono, że inwestor - Państwo S. i Z. S. w latach 2007-2013 na dz. ew.: [...] wykonali roboty budowlane obejmujące demontaż starej płyty betonowej stanowiącej dojazd do posesji nr [...] w [...], wspartej bezpośrednio na gruncie oraz wykonanie nowych fundamentów podporami i płytą. W/w roboty miały na celu zapewnienie dojazdu z istniejącej drogi nr [...] na dz. ew. nr [...]". Organ odwoławczy nie stwierdził jednak, czy podziela te ustalenia dokonane przez organ I Instancji, czy są one prawidłowe, czy jego zdaniem właśnie taki był zakres robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Odwołując się do orzecznictwa, [...]WINB zawarł w uzasadnieniu decyzji rozległe rozważania na temat różnicy pomiędzy odbudową a remontem. W zaskarżonej decyzji brak jest jednak wyjaśnienia, jakie konkretnie elementy stanu faktycznego wskazują, że w tym przypadku mamy do czynienia z odbudową, a nie remontem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza: "Naprawa lub wymiana wszystkich elementów budowli w praktyce oznaczają jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym". Nie można jednak ustalić, czy i w jakim zakresie stwierdzenie to odnosi się do robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Zeznania złożone podczas rozprawy przed organem I instancji wskazują, że użyto tej samej płyty, wzmacniając ją fundamentami. Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy organ odwoławczy nie dał wiary tym zeznaniom i poczynił odmienne ustalenia faktyczne, bowiem brak jest w zaskarżonej decyzji ustalenia, czy użyto tej samej płyty, czy całkowicie nowych materiałów oraz jaki był konkretnie zakres prac polegających na "wykonaniu nowych fundamentów z podporami" a także jakie są konsekwencje takich ustaleń. Nadto w aktach administracyjnych na karcie 22 znajduje się tylko jedno zdjęcie spornego obiektu z zaznaczonymi aktualnymi wymiarami, a na tej podstawie nie da się ustalić ani stanu sprzed wykonanych robót, ani dokładnego stanu obecnego (nie są widoczne "fundamenty z podporami"). Nie można też nawet poglądowo ustalić w którym dokładnie miejscu działek ewidencyjnych obiekt ten się znajduje. Organ odwoławczy w żaden sposób nie ocenił przeprowadzonych w sprawie dowodów, a zwłaszcza zeznań złożonych podczas rozprawy administracyjnej przed organem I instancji. W istocie nie wiadomo jakie ustalenia faktyczne doprowadziły [...]WINB do wniosku, że w sprawie doszło do odbudowy obiektu budowlanego Wątpliwości budzi również ustalenie daty wykonania robót budowlanych – na lata 2007 – 2013 r. Jest to bardzo duża rozpiętość czasowa. Data wykonania robót budowlanych (jak już wcześniej wskazano i co zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia) jest okolicznością istotną dla ustalenia, czy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami tego rodzaju roboty budowlane wymagały pozwolenia lub zgłoszenia. Jeżeli więc różne dowody wskazują na różne daty wykonania robót, to należy dokonać ich oceny – zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy"). Ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, na podstawie powołanego już wcześniej art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że irrelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy są rozważania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dotyczące kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w kontekście przepisu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego nie mamy do czynienia ze zjazdem z drogi publicznej, a zatem "taki obiekt nie będzie objęty regulacją obecnie obowiązującego art. 29 ust. 1 pkt 11a u.p.b., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach". Powołany art. 29 ust. 1 pkt 11a ustawy Prawo budowlane wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255). Zasady wejścia w życie zmian do ustawy Prawo budowlane (przepisy międzyczasowe) zostały zawarte w art. 26 tej ustawy. Przepis ten w żadnym wypadku nie daje podstawy do przyjęcia, że nowy katalog robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zawarty w art. 29 ustawy Prawo budowlane, znajdzie zastosowanie również do robót wykonanych przed 1 stycznia 2017 r. W art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane posłużono się pojęciami robót budowlanych wykonanych "bez wymaganego pozwolenia na budowę", "bez wymaganego zgłoszenia", "pomimo wniesienia sprzeciwu". O tym, czy dane roboty kwalifikują się do którejkolwiek z tych kategorii rozstrzygają nie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, lecz w dacie wykonania robót. Innymi słowy dla prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania i w konsekwencji przyjęcia właściwego trybu postępowania kluczowa jest treść art. 28 i art. 29 ustawy Prawo budowlane w dacie wykonania robót. Stanowisko przeciwne, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest sprzeczne z zasadami logiki. Można wyobrazić sobie sytuację, w której po wykonaniu robót budowlanych niewymagających pozwolenia ani zgłoszenia ustawodawca objął je reglamentacją wynikającą z przepisów prawa budowlanego. W takiej sytuacji twierdzenie, że obiekt wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej byłoby oczywiście nieuzasadnione. Taka sama zasada powinna odnosić się do sytuacji, w której wykonane już roboty budowlane wyjęto spod reglamentacji przepisów Prawa budowlanego, bądź też objęto je innym sposobem reglamentacji. Jeżeli na przykład w czasie ich wykonania wymagały pozwolenia na budowę, to należy stosować tryb, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, bez względu na to w jaki sposób zmienił się katalog robót wymagających pozwolenia przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ustawy. W takim przypadku mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi "bez pozwolenia na budowę" – niezależnie od tego, czy w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego na wykonanie tych robót wymagane jest pozwolenie, czy zgłoszenie, czy też w ogóle są one wyłączone z reżimu ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie odmiennych zasad byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby ustawodawca zawarł je w szczególnych przepisach intertemporalnych do ustaw zmieniających katalog robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 29 ustawy Prawo budowlane, obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy robót budowlanych wykonanych na długo przed tą datą. Istotne jest natomiast ustalenie stanu prawnego według daty budowy, a to z kolei wymaga ustalenia daty budowy w sposób bardziej precyzyjny niż w widełkach siedmioletnich. Ustalenia organu, że działka ewidencyjna [...] nie stanowi drogi publicznej też zresztą budzą wątpliwości, skoro działka ta jak wynika z dokumentów przedłożonych przez Wójta Gminy [...] wchodzi w skład drogi gminnej nr [...] [...]. Skoro jednak -jak wyżej wskazano - budowa zjazdu na drogę gminną wymagała do 1 stycznia 2017 r. pozwolenia na budowę, to w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia dotyczące charakteru działki nr [...] nie mają najistotniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, odnosząc się do treści zarzutów skargi, że nie jest rolą organów nadzoru budowlanego regulowanie czy wyjaśnianie stanu prawnego nieruchomości. Dopóki z księgi wieczystej prowadzonej dla działki [...] wynika, ze prawo własności nieruchomości przysługuje K. P. i R. P., dopóty organy są obowiązane brać pod uwagę taki stan własności nieruchomości, jaki wynika z księgi wieczystej. Podsumowując, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do szczegółowego ustalenia jakie konkretnie roboty zostały wykonane (jaki był stan przed wykonanymi robotami, jaki jest obecnie, jakie są różnice), co dopiero pozwoli ustalić czy rzeczywiście była to rozbiórka starego obiektu i budowa nowego czy też może dokonana rozbiórka była konsekwencją technologii wykonania remontu obiektu. Po wtóre – o ile organ dojdzie do przekonania po dokonanej analizie prawnej, że szczegółowe ustalenie tej okoliczności będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia – organ będzie obowiązany w miarę możliwości ustalić dokładniejszą datę wykonanych robót. Wymagać to będzie oceny zgromadzonego w sprawie do tej pory materiału dowodowego, a być może również jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Następnie [...]WINB dokona prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót, wyjaśniając swoje stanowisko. Nie chodzi przy tym tylko o przytoczenie poglądów orzecznictwa, lecz o odniesienie ich do konkretnych okoliczności stwierdzonych w tej sprawie. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował prawidłowy tryb postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia – podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.