II SA/Kr 2745/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : AWSA Mariusz Kotulski ( spr. ) SO Renata Detka -del Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru-Budowlanego w K. z dnia [....] września 2000r. Nr [....] w przedmiocie zaniechania robót budowlanych -skargę oddala - Pismem z [....] czerwca 1999r. E.S. (zwana dalej skarżącą) poinformowała organ nadzoru budowlanego, iż M.L. prowadzi roboty budowlane przy budowie drogi, wskutek czego zniszczone zostały zabytkowe stuletnie lipy i klony, a stuletni dąb obdarty został z kory. Drzewa te zabezpieczały skarpę wąwozu, w którym prowadzona jest budowa drogi, przed usuwaniem się ziemi. Sam wąwóz stanowi unikalny zabytek przyrody, a jej zabudowania stojące w pobliżu wąwozu z czasem runą. Zniszczony został również mostek dojazdowy. Prace prowadzone są samowolnie, bezprawnie, bez wykupienia gruntu i bez jej zgody. W kolejnej interwencji z [....] 1999r. E.S. podniosła, iż ulewne deszcze podmywają ściany wąwozu, a betonowe płyty ułożone dnem wąwozu powstrzymywały odpływ wody. Natomiast w piśmie z [....] 1999r. skarżąca zarzuciła, iż przedmiotowe roboty związane z budową drogi M.L. dokonuje na jej działkach nr nr [....] oraz [....] , która na 2 m szerokości. Stwierdziła także, iż działki nr nr [....] nie mają uregulowanego stanu prawnego. Nadto wniosła o dokonanie ekspertyzy naruszenia skarpy oraz zarzuciła naruszenie stosunków wodnych. Dlatego też żąda wprowadzenia zakazu jeżdżenia drogą przez ciężkie samochody, jak również "zakazu budowy domu w polu". Po przeprowadzeniu w dniu [....] 1999r. wizji lokalnej komisja z Urzędu Miasta G. ustaliła, iż jedynym potwierdzonym zarzutem skarżącej jest uszkodzenie kory dębu. Nie stwierdzono natomiast zniszczeń 100-letnich drzew, gdyż na obrzeżu skarpy tego typu zadrzewienie nie występuje; czy też usuwania drzew lub uszkodzeń ich systemu korzeniowego, jak również celowego usuwania kory z drzew. Od strony zabudowań skarżącej nie stwierdzono również prowadzenia żadnych prac, gdyż teren porośnięty jest mchem. W toku oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [....] 1999r. ustalono, iż postanowieniem z 30 grudnia I998r., sygn. akt Ns 54/97 Sąd Rejonowy w G. ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [....] objętej Kw nr [....] położonej w G. służebność przejazdu pasem gruntu o szerokości 3,5 metra biegnącym od ul. [....] przez działki: [....] objętej Iwh [....] objętej Kw [....] objętej [....] położone w G. według oznaczenia linią żółtą oznaczoną jako wariant I na mapie geodety M.P. z dnia [....] .1997r. stanowiącej załącznik do opinii technicznej oraz upoważnił wnioskodawców M.L. i A.L. do poszerzenia szlaku na odcinku biegnącym po działkach [....] do szerokości 3,5 metra. Do chwili dokonania oględzin M.L. poszerzył drogę wiodącą dnem wąwozu do szerokości 2,7 m i na odcinku ok. 25m ułożył płyty drogowe o pasie szerokości 2,55m. Poszerzając drogę w wąwozie zmniejszył podstawę skarpy po stronie przeciwległej w stosunku do zabudowań E.S. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 1999r., nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 50 ust. l pkt l prawa budowlanego nakazał M.L. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działkach nr nr [....] położonych w G. przy ul. [....] . Wskutek wniesienie zażalenia przez M.L. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [....] 2000r., nr [....] utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.* Wskazano w uzasadnieniu, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, gdyż brak jest podstaw do zastosowania "art.48 prawa budowlanego, ponieważ nie można orzec o rozbiórce będącej w budowie drogi dojazdowej lub jej części realizowanej bez pozwolenia na budowę, jeżeli budowa została podjęta po częściowej rozbiórce drogi istniejącej i połączona z nią trwale w taki sposób, że rozbiórka wykonanych robót budowlanych wymagałaby jednocześnie doprowadzenia wcześniej istniejącej drogi dojazdowej do stanu poprzedniego; stanowisko organu 1-szej instancji w tej kwestii wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok sygn. akt II SA/Wr 236/96)." Decyzją z [....] 1999r. nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 50 ust. l pkt 2 prawa budowlanego nakazał M.L. w zakreślonym terminie przedłożenia dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej: projektu budowlanego drogi oraz prawa dysponowania terenem na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania M.L. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [....] marca 2000r. nr [....] uchylił w całości wyżej wskazaną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż po wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego winien wydać na podstawie art.51 ust. l pkt l prawa budowlanego decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót, bądź też na podstawie art.51 ust.l pkt 2 decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, czego nie czyniła zaskarżona decyzja. W wyniku kolejnych oględzin dokonanych w dniu [....] 2000r. stwierdzono, iż od poprzednich oględzin nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Skarpa wąwozu od strony posesji E.S. nie jest naruszona i pozostaje porośnięta drzewami, krzewami oraz mchem. Natomiast skarpa po drugiej stronie wąwozu wskutek jego poszerzenia jest naruszona co pod wpływem opadów atmosferycznych spowodowało lekkie osunięcie się gruntu. E.S. wniosła w dniu [....] 2000r. swój protokół rozbieżności. Decyzją z dnia [....] 2000r., nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art.51 ust. l pkt l prawa budowlanego nakazał M.L. zaniechanie dalszych robót związanych z budową drogi dojazdowej na działkach nr nr [....] położonych w G. przy ul. [....]. Odwołanie od tej decyzji wniosła E.S. zarzucając rażące naruszenie prawa "w zakresie stosowania sankcji za samowolę budowlaną udowodnioną w czasie postępowania wyjaśniającego polegającą na tym, że Pan M.L. bez wymaganego zezwolenia dokonał budowy drogi dojazdowej na działkach Nr Nr [....] położonych w G. przy ul. [....]." Wniosła także o nałożenie grzywny na inwestora w celu przymuszenia go do usunięcia naruszenia skutków samowoli budowlanej i przywrócenia struktury dna wąwozu do stanu poprzedniego oraz nasadzenia odpowiedniej liczby sadzonek drzew szlachetnych w miejsce miejsc wykarczowanych i uiszczenia stosownej zapłaty na rzecz ochrony środowiska, a także nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. równego dla wszystkich stosowania przepisów "prawa w szczególności w zakresie sankcji nałożonych prawem za wszelką samowolę." [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [....] 2000r. nr [....] uchylił w całości wyżej wskazaną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja ta wydana została przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, ponieważ organ I instancji nie ustalił, czy roboty budowlane w związku z budową drogi zostały wykonane zgodnie z prawem. W szczególności rozstrzygnąć należy, czy nie zachodzi potrzeba wykonania jakichkolwiek prac zabezpieczających uzasadnione interesy osób trzecich oraz powinna być w tym celu sporządzona opinia techniczna przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] 2000r., nr [....] zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. E.S. Strona skarżąca wskazała, iż już po raz drugi organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia - co oznacza, iż nie chce on zgodnie z obowiązującym prawem rozstrzygnąć sprawy. W samej decyzji nie sprecyzowano jasno popełnionych błędów organu I instancji, a jedynie stwierdzono ogólnie, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych. "Nie polecił zastosowania żadnych sankcji za samowolę budowlaną, nie zlecił zastosowania żadnej kary celem przymuszenia winnego do usunięcia samowoli budowlanej i przywrócenia struktury zdewastowanego wąwozu do stanu poprzedniego." W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] 2000r., nr [....] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Poza kontrolą Sądu w przedmiotowej sprawie są zarzuty skarżącej dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz usunięcia (zniszczenia) drzew bez zezwolenia - gdyż te okoliczności winny być przedmiotem rozpatrzenia innych właściwych organów administracji publicznej. Oba organy administracji publicznej wydając swoje decyzje działały na podstawie art. 51 ust. l prawa budowlanego, który zgodnie z brzmieniem na dzień wydania zaskarżonej decyzji zobowiązywał właściwe organy, aby po wstrzymaniu robót budowlanych wydały przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Zdaniem Sądu decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie uchylała decyzję organu I instancji nakazującą zaniechanie prowadzenia robót budowlanych przez M.L. Zgromadzony w aktach sprawy materiał nie pozwalał bowiem na jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Nie wyjaśniono bowiem wszystkich okoliczności sprawy. Niewątpliwie causa dla działań M.L. jest prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w G. z 30 grudnia 1998r., sygn. akt Ns 54/97, który ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [....] objętej Kw nr [....] położonej w G. służebność przejazdu pasem gruntu o szerokości 3,5 metra biegnącym od ul. [....] przez działki: [....] położonych w G. oraz upoważnił wnioskodawców M.L. i A.L. do poszerzenia szlaku na odcinku biegnącym po działkach [....] do szerokości 3,5 metra. Orzeczenie to winno być brane pod uwagę tak przez organy administracji publicznej jak i sądy. Oczywistym jest jednak, iż nie upoważnia ono inwestora do podjęcia robót budowlanych, bądź realizacji obiektu budowlanego bez zachowania procedury administracyjnej. Podstawowe zagadnienie wiąże się z jednoznacznym określeniem czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z realizacją obiektu budowlanego (budowa drogi), czy też z robotami budowlanymi (przebudowa i remont drogi). Tylko wobec obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie art.48 prawa budowlanego i nakazanie rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego. Nadto nakazanie rozbiórki w trybie art.48 prawa budowlanego nie wiąże się z jednocześnie z doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego - o co w swoich licznych interwencjach i w skardze wnosi sama skarżąca. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma przede wszystkim charakter restytucyjny, a nie represyjny. Nie sposób zatem orzekać o nakazaniu rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego lub jego części w trybie art.48 prawa budowlanego, jeżeli* jednocześnie wymagałoby to doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Na tą właśnie okoliczność powołują się w swoich rozstrzygnięciach organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. W tym kontekście wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót związanych z budową drogi dojazdowej na działkach nr [....] położonych w G. przy ul. [....] było przedwczesne. Ustalenia wymagała przede wszystkim ocena prawidłowości wykonanych prac budowlanych przy drodze zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i obowiązującymi w tym zakresie normami, a także konieczność wykonania ewentualnych prac zabezpieczających ściany wąwozu - przez osobę posiadającą kwalifikacje zawodowe w zakresie budownictwa drogowego. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja była prawidłowa, a jej wydanie nastąpiło na podstawie oraz w ramach obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.