II SA/Kr 276/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M.W. i K.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Marszałek Województwa uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną wjazdem z ulicy L. i wiatą dwustanowiskową dla samochodów osobowych na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 położonych w K. " Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy K. zwrócił się do Marszałka Województwa o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że teren objęty wnioskiem, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 2 maja 1992 r. położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] i przeznaczonym do realizacji usług publicznych - rezerwa terenu dla obwodnicy K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego Województwa przyjęty Uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 22.12.2003 r. określa w terenie objętym wnioskiem modernizację drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z budową obwodnicy K. , w myśl dokonanych na etapie sporządzania planu uzgodnień, stąd konieczność utrzymania rezerw terenowych w planach miejscowych gmin. Zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. podtrzymuje w dalszym ciągu celowość utrzymania rezerwy dla planowanej obwodnicy. Organ l instancji podał, że w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, została wskazana nieprzekraczalna przednia linia zabudowy wyznaczająca granicę rezerwy pod omawianą obwodnicę i określająca obszar zabudowy na powyższych działkach. Wskazano, że zagospodarowanie kolidujące z inwestycją tj. wchodzące w teren rezerwowany dla jej przebiegu, powinno zostać usunięte przez właścicieli na własny koszt, zgodnie art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. Zażalenie od tego postanowienia złożyli M. i K.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia, zarzucając naruszenie art. 44 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uzasadnieniem postanowienia. Skarżący wyjaśnili, że nie kwestionują rozstrzygnięcia organu administracji, a jedynie uzasadnienie postanowienia. Za nieprawidłowe uważają to, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla ich inwestycji brane są pod uwagę rezerwy terenu na inwestycje lokalne przewidziane w planach dotychczasowych, w sytuacji gdy te rezerwy nie zostały uwzględnione jeszcze w nowych planach miejscowych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu l instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 53 ust. 5 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), w związku z art. 106 k.p.a., art. 6 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że uzgodnienie będące przedmiotem rozstrzygnięcia organu l instancji jest wyrazem współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym, formą zajęcia stanowiska przez właściwy organ administracyjny w sprawie prowadzonej przez inny organ. Odbywa się to w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Równocześnie uzgodnienie stanowi jeden z etapów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono, że organ uzgadniający nie prowadzi postępowania w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej ale jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Wydane w rezultacie postanowienie ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie, nie załatwia jednak sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Nie ma też wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ocenia tylko jej projekt. Organ ten bierze pod uwagę jedynie to, co mieści się w zakresie uzgodnienia, regulowanego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu. Marszałek Województwa , działając jako organ uzgadniający, na zasadzie art. 53 ust 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, nie jest kompetentny do oceny w zakresie postępowania uzgodnieniowego, legalności wyznaczenia przebiegu obowiązującej linii zabudowy. Organ zaznaczył, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wciąż jest w toku i w razie jego zakończenia decyzją o warunkach zabudowy, stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia, będzie przysługiwało, prawo jej zaskarżenia. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że uchwala Sejmiku Województwa z dnia 22 grudnia 2003 r. zyskała charakter aktu prawa miejscowego, wiążącego organy administracji przy orzekaniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Obowiązująca linia zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących przedstawiona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przebiega wzdłuż granicy w/w rezerwy terenu. Wobec tego należy uznać, że inwestycja przedstawiona w projekcie tej decyzji, a więc z tak wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy nie koliduje z ewentualną realizacją inwestycji celu publicznego, przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...]. A zatem, organ l instancji wydał pozytywne uzgodnienie dla w/w inwestycji w zakresie, o jakim mowa w art. 53 ust 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie organu l instancji należy ocenić jako trafne i jako takie powinno być ono utrzymane w mocy. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M. i K.W. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej jego uzasadnienia. Skarżący zrzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, które skutkowało brakiem zmiany uzasadnienia postanowienia Marszałka Województwa [...], pomimo podstaw do zmiany treści tego uzasadnienia. Zarzucili także naruszenie art. 124 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie postanowienia, w szczególności wskazanie, że Plan Zagospodarowania Województwa jest aktem prawa miejscowego, który wiąże organy administracyjne oraz, że nakaz rozbiórki budowli ma charakter jedynie informacyjny, pomimo że organ precyzyjnie użył imperatywnego sformułowania "powinno". Wskazali również na naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3, art. 36 k.p.a., poprzez przewlekłe i powolne prowadzenie postępowania oraz nieterminowe załatwianie sprawy, a także naruszenie art. 6 oraz 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracyjnych, co znalazło odzwierciedlenie w wadliwym uzasadnieniu postanowienia. Skarżący podnieśli, że organ swoim uzasadnieniem przekroczył przyznane mu kompetencje. Za niedopuszczalne i nie znajdujące podstawy prawnej uznać należy zamieszczenie nakazu usunięcia przez skarżących na własny koszt zagospodarowania kolidującego z inwestycją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Równocześnie Kolegium uznało za słuszny zarzut skarżących dotyczący błędnego uznania przez organ uchwały Sejmiku Województwa [...] za akt prawa miejscowego, wiążącego organu administracji przy orzekaniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Kolegium zaznaczyło, że błąd ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Za bezpodstawny uznano natomiast zarzut skargi, że organ l instancji przekroczył swoje kompetencje, zawierając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zalecenie usunięcia zagospodarowania kolidującego z inwestycją, gdyż nałożenie na inwestora takiego obowiązku nie należy do kompetencji organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu, aczkolwiek niektóre zarzuty w niej podniesione należy uznać za słuszne. Przede wszystkim stwierdzić należy, że rację mają skarżący podnosząc, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż uchwała Sejmiku Województwa w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] jest aktem prawa miejscowego. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez gminę. W ust. 8 stanowi, że plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zgodnie natomiast z ust. 2 źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Brak jest zatem podstaw prawnych by uznać, że plan zagospodarowania województwa jest aktem prawa miejscowego. Katalog źródeł prawa wskazany w Konstytucji ma charakter zamknięty. Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy, co określa treść art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest więc aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Ustalenia tego planu wprowadza się natomiast do planu miejscowego w trybie art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 (inwestycja celu publicznego o znaczeniu krajowym) w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisie art. 51 ust. 1 wskazanej ustawy mowa jest o decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 w/w ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. A zatem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku inwestora, na podstawie danych zawartych w przekazanym mu projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Celem postanowienia uzgadniającego Marszałka Województwa jest zajęcie stanowiska odnośnie tego, czy przyszła inwestycja nie koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi o znaczeniu ponadloklanym i krajowym. W rozpatrywanej sprawie Marszałek Województwa [...] w postanowieniu uzgadniającym zawarł stwierdzenie, że zagospodarowanie kolidujące z inwestycją (tj. wchodzące w teren rezerwowany dla jej przebiegu) powinno zostać usunięte na własny koszt przez właścicieli. Stwierdzić należy, że organ wydający postanowienie uzgadniające nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii ewentualnej rozbiórki. Powyższe stwierdzenie Marszałka Województwa stanowi więc naruszenie prawa materialnego, jednakże pozostaje ono bez wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, organ uzgadniający bada zgodność projektowanej decyzji w oparciu o stosowne przepisy normujące przedmiotowy zakres uzgodnienia. Nie może przy tym wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, nie ma też wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ocenia tylko jej projekt. Stwierdzić zatem należy, że organ uzgadniający nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii rozbiórki obiektów budowlanych należących do skarżących, gdyż kwestia ta nie leży w jego kompetencji. Zaskarżenia samego uzasadnienia rozstrzygnięcia nie budzi w ocenie sądu żadnych wątpliwości i jest w pełni dopuszczalne. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 września 2004 r., II SA/Lu 1488/03, zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne części są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji wynika z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, która podlega kontroli sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości skarżących budzi właśnie uzasadnienie podjętych przez organy rozstrzygnięć, w szczególności fragment mówiący o usunięciu przez skarżących zabudowań na własny koszt, a także w uzasadnieniu organu odwoławczego stwierdzenie, że plan zagospodarowania województwa jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa, motywów podjętego rozstrzygnięcia. Zrozumiałe są zatem wątpliwości skarżących, co do faktycznego stanowiska organów i słusznie wskazują skarżący na powyższe błędy w uzasadnieniach. Niemniej jednak stwierdzić należy, że błędy te pozostają bez wpływu na podjęte przez organy rozstrzygniecie. Uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia Marszałek Województwa bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami podjętej uchwały Sejmiku Województwa w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa . W związku z tym, że planowana inwestycja skarżących nie koliduje z przewidzianą w planie modernizacją drogi wojewódzkiej nr [...] Marszałek Województwa wydał pozytywne rozstrzygniecie. Natomiast nałożenie na inwestorów obowiązku usunięcia zabudowań nie należy do kompetencji organu l instancji, jako organu uzgadniającego i nie może być przedmiotem takiego postępowania. Jak mowa o tym wyżej zawarcie takiego stwierdzenia u uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego przekraczało kompetencje organu - tym samym stanowiło naruszenie prawa materialnego, nie miał jednak żadnego wpływu na samo rozstrzygnięcie, a tym samym nie mogło stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1a sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dopuszczenie się więc przez organ administracji w wydanym przez siebie orzeczeniu naruszenia prawa materialnego, w stopniu który nie wpływa na wynik sprawy, nie daje podstaw do uchylenia tego aktu przez sąd. \N związku z tym sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.