II SA/Kr 277/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Starosta N. decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego odmówił uchylenia decyzji Starosty N. z dnia 12 marca 2013 r. nr [...] dotyczącej pozwolenia dla A. Sp.z.o.o. w W. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z dwóch anten radioliniowych, dwóch anten sektorowych zainstalowanych na indywidualnym maszcie, urządzeń sterujących i zasilających na działce nr [...] oraz kablowej linii zasilającej na działce nr [...] i [...] w miejscowości J. , gm. Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, że W.B. , K.S. i W.B. domagali się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 12 marca 2013 r. W pismach jako podstawę wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uwagi na fakt, że termin na wniesienie podania określony w art. 148 § 1 K.p.a. został zachowany organ postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r. wznowił postępowanie zgodnie z wnioskami. Organ podjął czynności mające na celu ustalić czy W.B , K.S. oraz W.B. powinni być stronami we wskazanym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując dokumenty będące podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności projekt budowlany wraz z zawartym w nim projektem zagospodarowania terenu ustalono, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje wyłącznie działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , a żaden z wnioskodawców nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą wymienionych działek. Obszar oddziaływania został ustalony na podstawie informacji zawartych w projekcie dotyczących przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych dla anten sektorowych o wartościach ponadnormatywnych czyli większych od 0,1 W/m2. Dodatkowo przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym w ocenie organu działki nr [...] (własność W.B. ), nr [...] (własność K.S. ) i nr [...] (własność W.B. ) nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jej właściciele nie są stronami postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Od decyzji tej odwołanie wnieśli W.B. oraz W.B. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ich interpretację. Wojewoda decyzją z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Jakkolwiek postępowanie dotyczące wznowienia było prowadzone przez innego pracownika merytorycznego, to jednak obie decyzje Starosty N. tj. z dnia 12 marca 2013 r. udzielająca pozwolenia na budowę praz z dnia 7 sierpnia 2013 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym podpisane zostały przez tę samą osobę tj. M.R. Dyrektora Wydziału Geodezji i Budownictwa Starostwa Powiatowego w N. , działającego z upoważnienia Starosty N . Przepis art. 24 § 1 K.p.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek wyłączenia pracownika wśród których ustawodawca wymienił udział w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przy czym przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć nie tylko podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy, ale również podpisanie takiego rozstrzygnięcia przez upoważnionego do tego pracownika. Analiza akt niniejszej sprawy wykazała, że przedmiotowa inwestycja usytuowana jest na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. – część "[...]" obejmująca wymienione sołectwa: w tym J. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] w terenach rolniczych oznaczonych symbolem [...] w których zgodnie z § 22 ust. 3 pkt 5 dopuszcza się możliwość realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Starosta N. w uzasadnieniu badanej we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej z dnia 12 marca 2013 r. stwierdził zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami powołanego wyżej planu miejscowego. Organ odwoławczy stwierdził, że wyjaśnienia wymaga kwestia możliwości usytuowani obiektu we wsi J. Ponadto kwalifikacja przedsięwzięcia w kwestii zgodności z wymaganiami ochrony środowiska powinna stanowić jedno opracowanie kwalifikacyjne, sporządzone dla wszystkich projektowanych anten, które będzie spójne z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, projektem budowlanym i sentencją decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta N. w uzasadnieniu decyzji ostatecznej z dnia 12 marca 2013 r. nie odniósł się do kwestii oddziaływania inwestycji na obszar [...] tj. obszar [...] , utworzony w celu ochrony trzech gatunków nietoperzy. W ponownym postępowaniu wznowieniowym wyjaśnienia wymaga również kwestia zgodności wniosku złożonego w dniu 4 grudnia 2012 r. o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 30 listopada 2012 r. i wydanej decyzji z dnia 12 marca 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę, dotycząca działki nr [...] w obrębie J. , która jest wymieniona we wniosku i oświadczeniu, natomiast w decyzji została pominięta. A. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania opisane w hipotezie wymienionej normy prawnej; - art. 15 K.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej; - art. 6 oraz art. 7 K.p.a., a także art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nie działanie przez Wojewodę w oparciu i w granicach wynikających z przepisów prawa, co polegało m.in. na stawianiu wymagań co do treści i formy dokumentom prywatnym składanym przez A. , których treść i forma nie jest uregulowana przez przepisy prawa; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. z uwagi na niewyczerpujące zebranie I rozpatrzenie materiału dowodowego, niedokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych w kontekście ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, czy zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska; - art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I i II instancji w granicach prawa; - art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji a zwłaszcza wyjaśnienia dlaczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła między innymi, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w przedstawionej dokumentacji projektowej znajdują się pewne braki i nieścisłości to nie mógł uchylić się od wydania decyzji o charakterze merytorycznym. W takiej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia po to by ponownie ocenić materiał dowodowy pod względem kompletności mając na względzie charakter inwestycji nie znajduje uzasadnienia w art. 138 § 2 K.p.a. Aby ocenić czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie trzeba przeprowadzać dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, gdyż wystarczy zapoznać się z treścią projektu budowlanego, który znajduje się w aktach postępowania. W związku z powyższym wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na względzie i dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wyżej wskazane zasady należy podnieść, że kwestionowana decyzja Wojewody z dnia 21 marca 2014 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1pkt 5 K.p.a. W ocenie strony skarżącej powyższy przepis nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Z tą oceną nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Stąd rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, bezwzględnie należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez tą samą osobę. Ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak i nadzwyczajne. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze wskazana reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też decyzję wydaną na skutek zastosowania trybu nadzwyczajnego. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt. II GSK 831/10 przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). Zatem wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie analiza akt prowadzi do stwierdzenia, że obie decyzje Starosty N. to znaczy decyzja z dnia 12 marca 2013 r. nr [...] udzielająca A. Sp.z.o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z dwóch anten radioliniowych, dwóch anten sektorowych zainstalowanych na indywidualnym maszcie, urządzeń sterujących i zasilających na działce nr [...] oraz kablowej linii zasilającej na działce nr [...] ,[...] w miejscowości J. , gm. Ł. oraz decyzja tego organu z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiająca uchylenia decyzji Starosty N. z dnia 12 marca 2013 r. zostały podpisane przez tę samą osobę, czyli Dyrektora Wydziału Geodezji i Budownictwa Starostwa Powiatowego w N. Wobec powyższego, w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (Starostę), lecz przez upoważnione przez niego osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Starosty dyrektora wydziału. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Starosty N. istotnie naruszała przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Słusznie zatem Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z dnia 7 sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym uznać należy, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że niektóre zarzuty skargi mają swoje uzasadnienie. Bez wątpienia bowiem organ II instancji działając w myśl art. 15 K.p.a. ma obowiązek ponownie rozpatrzeć całość sprawy administracyjnej i wydać decyzję w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Na podstawie akt sprawy organ II instancji powinien rozstrzygnąć wszelkie powstałe w sprawie wątpliwości i wyjaśnić je w uzasadnieniu decyzji, merytorycznie rozpoznając sprawę. Wynika to także z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Mianowicie, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. I właśnie taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie bowiem już samo naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Realizując bowiem zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia podejmowane są przez osoby, które opierają się na zebranym materiale dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie przykładowo stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.