II SA/Kr 28/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.P. , M.P. oraz Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M.P. , M.P. oraz Z.P. solidarnie kwotę 757 (siedemset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [....] października 2004 r. S.W. i B.W. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa budynku mieszkalnego oraz budowa dwóch budynków gospodarczych wraz z przyłączami wodociągowym, energetycznym, gazowym, kanalizacyjnym oraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [....] w Z". Po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i uzgodnienia go z właściwymi organami administracji, Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 9 marca 2005 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Od tej decyzji G.P. i Z.P. wnieśli odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 czerwca 2005 r. uchyliło zaskarżoną decyzję wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania uzasadniając to brakiem ustalenia warunków zabudowy dla wymienionych w tej decyzji dwóch budynków gospodarczych a także wątpliwości budzi ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego na 14 metrów. Wskazano na brak doręczenia postanowień uzgadniających stronom postępowania oraz pominięcia pełnomocników wnioskodawców w toku postępowania. Wskazano również, że nie można uzależnić ustalenia warunków zabudowy od rozgraniczenia działki nr [....] z działką nr [....] . W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazano stronom postanowienia oraz opinie wydane przez organy uzgadniające w toku poprzedniego postępowania zakończonego uchyloną decyzją tego organu z dnia 9 marca 2005 r. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. znak: [....] ustalił warunki zabudowy działki nr [....] w Z. dla inwestycji pod nazwą: "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa dwóch budynków gospodarczych wraz z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, gazowym, kanalizacyjnym i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W decyzji wskazano, że dla obszaru, w którym znajduje się przedmiotowa działka, nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że zamierzona inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów szczególnych wymienionych w decyzji. Poinformowano o uzyskaniu wymaganych uzgodnień i opinii. Odniesiono się szczegółowo do zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania. Dla zamierzonej budowy określono zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpili G.P. i Z.P. - właściciele sąsiednich działek o numerach: [....] i [....] zarzucając brak zapoznania ich z aktami sprawy oraz brak respektowania wydanej uprzednio decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 maja 2006 r. Nr [....], na podstawie art. 53 ust. 4 i ust. 5, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasadniczą okolicznością w prowadzonym postępowaniu jest brak planu miejscowego dla terenu określonego we wniosku, skutkiem czego zastosowanie ma art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazano, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydana została przez właściwy organ, tj. Wójta Gminy Z. Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków. Jedną z podstawowych przesłanek (wymienioną w pkt 1 tego przepisu) jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia w tym zakresie dokonane zostały zgodnie z przepisami § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Odnosząc się do złożonego odwołania Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji określono wyłącznie sposób zagospodarowania terenu i warunki jego zabudowy. Zakres przedmiotowy, elementy oraz formę decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wielkości i miejsca usytuowania planowanych budynków na wskazanym terenie, w tym odległości od granic działki, określane są w projekcie budowlanym, który nie jest przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia na etapie ustalania warunków zabudowy. Zatwierdzony projekt budowlany, którego częścią składową jest plan zagospodarowania działki, jest wymagany w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Stanowi on podstawę do wydania pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem poinformowano G.P. i Z.P. , że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie obejmuje planu zagospodarowania działki. Toteż domaganie się udostępnienia im tego planu jest nieuzasadnione w prowadzonym postępowaniu. Brak tego dokumentu nie daje zarazem podstaw do uznania, że akta niniejszej sprawy są niekompletne. Stąd też nieuzasadniony jest również zarzut uniemożliwienia skarżącym stronom zapoznania się z aktami sprawy. Kolegium Odwoławcze wskazał, że bezzasadny jest również zarzut skarżących o spornych granicach działek, gdyż kwestia ta została już wyjaśniona w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2005 r. Z powyższą decyzją nie zgodzili się G.P. i Z.P. wnosząc w dniu 23 czerwca 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzucili: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W skardze skarżący podnieśli, że granice działek nr nr [....],[....], i [....] nie są zgodne z ich przebiegiem w terenie ani też ze stanem prawnym działek. Działka nr [....] stanowiąca współwłasność skarżących tak naprawdę składa się z kilku dawnych parcel gruntowych będących własnością 4 osób fizycznych oraz w części Gminy Z. Problem nie uregulowanych granic działki jest zdaniem skarżących zagadnieniem wstępnym dla ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja błędnie przyjmuje, że na działce nr [....] mogą być wybudowane budynku z zachowaniem wymogów technicznych wynikających z przepisów Prawa budowlanego, a po rozgraniczeniu może okazać się, że żaden budynek na tej działce nie może zostać zrealizowany. Dalej podniesiono, że wbrew wpisowi do ewidencji gruntów w wyniku błędu działka nr [....] składa się z kilku parcel, między innymi parceli gruntowej nr [....] stanowiąca własność nieżyjących S.P. i W.P. Zatem uczestnikami postępowania powinni być następcy prawni tych osób. Prowadzeni zaś postępowania z udziałem osób zmarłych stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że kwestia rozgraniczenia nieruchomości nie ma istotnego znaczenia w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Parametry inwestycji ustalono zgodnie z przepisami stosownego rozporządzenia i na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod kątem zgodności z prawem dała podstawy do stwierdzenia, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a to art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "rozporządzeniem". Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Przede wszystkim w sprawie nie sporządzono analizy obszaru wokół działki budowlanej nr [....] , której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej). Analiza, jak sama nazwa wskazuje, musi określać parametry i wskaźniki zagospodarowania działek nią objętych. To na tej podstawie osoba sporządzająca analizę ustala wyniki analizy. Wyniki analizy muszą być poprzedzone określeniem sposobu ich ustalenia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (podkreślenie składu Sądu). W niniejszej sprawie trudno uznać, czy w ogóle przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną. Organ I instancji dwukrotnie prowadził postępowanie I-instancyjne. Prowadząc to postępowanie pierwszy raz, została sporządzona analiza oznaczona jako załącznik nr 1 do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (akta administracyjne sprawy, karty nr 13-23). Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 czerwca 2005 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. wskazując właśnie na wady takiej analizy, polegające na nie wyjaśnieniu podstaw do przyjęcia określonych parametrów warunków zabudowy. Tym samym obowiązkowo należało ponownie sporządzić analizę urbanistyczno-architektoniczną. Taką analizę sporządzono ponownie, aczkolwiek stanowi ona załącznik do decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 12 grudnia 2005 r. Załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy powinny być wyniki analizy a nie sama analiza (wynika to wprost z § 9 ust. 2 rozporządzenia). Celem prawidłowego sporządzenia analizy jest prawidłowe oznaczenie obszaru tejże analizy. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia minimalna szerokość obszaru analizy winna wynosić nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szerokość frontu działki nr 1240 wynosi około 60 metrów, a tym samym obszar analizy winien wynosić co najmniej ok. 180 metrów liczonych wokół tejże działki. Tymczasem obszar analizy wyznaczony wokół działki nr [....] wynosi od 15 metrów (w kierunku działki nr....), do od 40 metrów (w kierunku działek nr.....,.....) oraz ok. 20 metrów w kierunku działki nr [....] i ok. 70 metrów w kierunku działki nr [....] W żadnym punkcie obszaru analizy nie ustalono jej odległości od granicy działki nr [....] na ok. 180 metrów, a więc na trzykrotną szerokość frontu działki. Obszar analizy jest tylko nieznacznie większy od obszaru działki nr [....] . Na tak wyznaczonym obszarze niedopuszczalnym było wyznaczanie jakichkolwiek parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Jest to przy tym istotne naruszenie trybu sporządzania analizy. Tak jak w tej sprawie, całkowicie błędne określenie obszaru analizy musiało spowodować przyjęcie zupełnie niewłaściwych parametrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 49/10, opub. w LEX nr 577117 wskazał, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistyczna przez podmiot uprawniony, ale na organie spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Z takim stanowiskiem Sąd w tej sprawi w pełni się zgadza. Podobne stanowisko zajmują inne sądy administracyjne (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, opub. w LEX nr 486229, w którym stwierdzono, że obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie tylko w formie okręgu, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kolejnym istotnym uchybieniem był brak sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeżeli bowiem, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, organ odwoławczy uchyli decyzję ustalającą warunki zabudowy i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania, tym samym należy ponowić te etapy postępowania pierwszoinstancyjnego, które wprost zmierzają do wydania ponownie decyzji. Takim koniecznym etapem było sporządzenie projektu decyzji, a to również dlatego, że wcześniej sporządzony projekt decyzji zawierał wady będące podstawą do jej uchylenia w poprzednio prowadzonym postępowaniu w tej sprawie. Brak sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wprost narusza art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Brak sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym musiał skutkować brakiem uzgodnienia tego projektu z jakimkolwiek organem współdziałającym przy wydaniu tejże decyzji. W zamian za to organ I instancji przekazał stronom postanowienia uzgadniające uchyloną już decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 8 marca 2005 r. Jest to oczywiście błędne postępowanie. Każde postępowanie pierwszoinstancyjne, zmierzające do ustalenia warunków zabudowy musi zawierać uzgodnienia decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., nawet jeśli jest to kolejne postępowanie w tej samej sprawie. Nie można bowiem uznać, że wcześniej uzgodniony projekt decyzji można uznać za uzgodniony także co do kolejnego projektu decyzji, skoro wcześniej uzgodniona decyzja okazała się wadliwa, a więc kolejna decyzja powinna wady te eliminować i tym samym jest to nowa decyzja co do swojej treści, wymagająca ponownego uzgodnienia. Ustosunkowując się do treści zarzutów skargi, należy podnieść, że nie są one zasadne. Przede wszystkim warunki zabudowy mogą być ustalane na dowolną nieruchomości bez względu czyją ona jest własnością. Można nawet skutecznie domagać się ustalenia warunków zabudowy wbrew woli właściciela danej działki. Warunki zabudowy wskazują bowiem tylko potencjalnie, jaki obiekt może zostać zbudowany na danym terenie. Dopiero w kolejnym postępowaniu, zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor musi posiadać tytuł prawny do terenu inwestycji. Są to jednak dwie zupełnie różne kwestie ze sobą nie powiązane. Ustalając warunki zabudowy nie wolno kierować się przepisami Prawa budowlanego czy też przepisami technicznymi co do usytuowania budynku w odległości np. od granic działki. Nie zawsze ustalone warunki zabudowy pozwolą na realizacje danej inwestycji, może bowiem okazać się, że przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają na taką realizacje inwestycji, jak wynika to z warunków zabudowy. Nie ma również znaczenia i ta okoliczność, że granica między działką nr [....] a działkami nr [....] i [....] nie jest precyzyjnie ustalona. Np. wskaźnik powierzchni zabudowy ustala się procentowo do powierzchni terenu inwestycji. Skoro sama powierzchnia działki może ulec zmianie, to również i powierzchnia zabudowy. Wyznaczenie granic działki nr [....] będzie miało znaczenie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Również zarzut prowadzenia postępowania z udziałem zmarłych stron nie jest zasadny, skoro znajdujące się w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów nie wskazują, aby właścicielami jakiekolwiek działki byli S.P. i W.P. (np. akta administracyjne sprawy, karta nr 6). Tym samym nie było podstaw do zawieszenia i z tego powodu postępowania. Jak wykazano powyżej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, zatem Sąd orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania w tej sprawie i dopiero po uznaniu, że takie merytoryczne postępowanie jest możliwe do przeprowadzenia – należy w szczególności sporządzić prawidłowo analizę urbanistyczno-architektoniczną i na jej podstawie sporządzić wyniki tejże analizy wraz z wyjaśnieniem podstaw do przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizy i zastosowania poszczególnych przepisów rozporządzenia (zwłaszcza tam, gdzie chodzi o ustalenie poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji na zasadach odrębnych od średnich parametrów inwestycji). Dopiero na tej podstawie należy sporządzić projekt decyzji mając również na uwadze upływ czasu od dnia złożenia wniosku przez wnioskodawczynię i konieczność uzupełnienia wniosku o np. aktualne oświadczenia co do możliwości dostarczenia energii. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżących zwrot kwot uiszczonych przez nich wpisów sądowych, kwoty wynagrodzenia przyznanego profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżących oraz kwoty stanowiącej zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.